Measures to strengthen the competitive conditions in the postal market

By decision of the Competition Authority No. 8/2017, sem birt er í dag, eru leiddar til lykta athuganir sem varða mögulegar samkeppnishindranir á póstmarkaði. Athuganir þessar eiga rætur að rekja til allmargra kvartana og ábendinga sem borist hafa frá keppinautum Íslandspósts á liðnum árum. Til grundvallar ákvörðuninni liggur sátt sem Íslandspóstur og Samkeppniseftirlitið hafa gert.

Með sáttinni skuldbindur Íslandspóstur sig til þess að hlíta ítarlegum skilyrðum og gera breytingar á starfsemi sinni, sem vinna gegn samkeppnishömlum sem Samkeppniseftirlitið telur að rekja megi til einkaréttar á dreifingu áritaðra bréfa undir 50 gr. og sterkrar stöðu Íslandspósts á póstmarkaði og tengdum mörkuðum. Miða þessar ráðstafanir að því að bæta samkeppnisumhverfið á þessu sviði til frambúðar. Um leið er unnið gegn því vantrausti sem grafið hefur um sig gagnvart Íslandspósti á póstmarkaði.

Um breytingarnar

Framangreindar ráðstafanir varða annars vegar breytingar á skipulagi Íslandspóstssamstæðunnar og hins vegar skilyrði um starfshætti fyrirtækisins.

Ákvæði er varða skipulag samstæðunnar eru einkum eftirfarandi:

• Mælt er fyrir um að tiltekin samkeppnisstarfsemi Íslandspósts verði ávallt rekin í aðskildum dótturfélögum. Í þessu skyni þarf Íslandspóstur að færa hraðpóstþjónustu sína út úr móðurfélaginu inn í aðgreint dótturfélag.
• Mælt er fyrir um skýra aðgreiningu innan Íslandspósts á milli söluþáttar starfseminnar og kostnaðarúthlutunar. Aðgreiningin vinnur almennt gegn hagsmunaárekstrum og stuðlar að gagnsæi í verðlagningu á vörum. Er með þessu m.a. stuðlað að því að úthlutun kostnaðar félagsins vegna einkaréttarstarfsemi annars vegar og samkeppnisstarfsemi hins vegar eigi sér stað með hlutlægum hætti og raski ekki samkeppni. Aðgreiningin er m.a. tryggð með aðskilnaði í daglegri stjórnun og aðgangsstýringu í húsnæði og upplýsingakerfum.
• Skipuð skal sérstök eftirlitsnefnd sem fylgir sáttinni eftir, tekur við kvörtunum og tekur ákvarðanir í samræmi við fyrirmæli sáttarinnar. Nefndin verður hluti af skipulagi fyrirtækisins og skipuð af Íslandspósti, en tilnefningu nefndarmanna skal bera undir Samkeppniseftirlitið til samþykktar eða synjunar. Tveir af þremur nefndarmönnum skulu vera óháðir Íslandspósti.
• Samkeppnisstarfsemi sem er óskyld meginstarfsemi fyrirtækisins verði rekin í dótturfélagi, samkvæmt nánari fyrirmælum eftirlitsnefndar.

Skilyrði sáttarinnar er varða starfshætti Íslandspósts eru m.a. eftirfarandi:

• Til að auka aðhald og gegnsæi skal gera sérstaka grein fyrir samkeppnisstarfsemi Íslandspósts á heimasíðu félagsins.
• Mælt er fyrir um sérstök rekstraruppgjör fyrir hverja slíka samkeppnisstarfsemi til þess að auðvelda eftirlit með m.a. mögulegri víxlniðurgreiðslu frá einkaleyfisrekstri til samkeppnisstarfsemi. Kveðið er ítarlega á um kostnaðarviðmið og forsendur að baki þessum uppgjörum. Á sama hátt skal útbúið sérstakt afkomuyfirlit vegna einkaréttarstarfsemi.
• Kveðið er á um hvernig bregðast skuli við tapi á samkeppnisstarfsemi innan móðurfélags, þ.á m. viðbrögð vegna yfirvofandi taprekstrar.
• Kveðið er á um armslengd í fjármögnun dótturfélaga. Er Íslandspósti þannig m.a. gert óheimilt að veita dótturfélögum ívilnandi fyrirgreiðslu í formi lána undir markaðsvöxtum og að veita ábyrgðir og veð fyrir lánum dótturfélaga.
• Kveðið er á um að viðskipti Íslandspósts og dótturfélaganna skuli fara fram á viðskiptalegum forsendum eins og um viðskipti milli ótengdra aðila væri að ræða. Á það m.a. við um verðlagningu á vörum og þjónustu og meðferð viðskiptaskulda.
• Gerðar eru kröfur um rekstrar- og stjórnunarlegt sjálfstæði dótturfélaga, þ.á.m. um tiltekið óhæði í stjórnum og aðgreiningu í húsnæði og upplýsingakerfum.
• Kveðið er á um að keppinautar Íslandspósts á sviði póstþjónustu skuli njóta sambærilegra skilmála og kjara í viðskiptum við Íslandspóst og aðrir viðskiptavinir félagsins í sömu stöðu.
• Bann er lagt við ómálefnalegri höfnun á viðskiptum við keppinauta á sviði alþjónustu Íslandspósts.
• Mælt er fyrir um að í dreifbýli og minni þéttbýlisstöðum sé Íslandspósti skylt að inna af hendi fjölpóstdreifingu fyrir aðra póstrekendur, á sömu kjörum og gegn sömu skilmálum og Íslandspóstur sjálfur nýtur. Skal viðkomandi verðskrá og viðskiptaskilmálar vera skýrir og aðgengilegir fyrir keppinauta.
• Mælt er fyrir um gerð samkeppnisréttaráætlunar fyrir Íslandspóst.

Með framangreindum fyrirmælum er markvisst unnið gegn ýmsum samkeppnishömlum og vantrausti sem endurspeglast í þeim kvörtunum og ábendingum sem borist hafa á liðnum árum. Einkum er lögð áhersla á að koma í veg fyrir að samkeppnisrekstur Íslandspósts njóti með óeðlilegum hætti einkaréttarstarfsemi fyrirtækisins og dregið úr hættu á ýmsum hindrunum sem stafað geta af sterkri stöðu Íslandspósts á markaði.

Um lok rannsókna

Með skilyrðum sáttarinnar er brugðist við mörgum umkvörtunarefnum sem birst hafa í formlegum erindum og ábendingum. Í sumum tilvikum er ekki fallist á viðkomandi kvartanir, einkum vegna þess að leyst hefur verið úr málinu á öðrum vettvangi, eða ekki þykir tilefni til frekari meðferðar á grundvelli forgangsröðunar stofnunarinnar. 

Ákvæði samkeppnislaga heimila Samkeppniseftirlitinu að ljúka málum með sátt við fyrirtæki sem eru til rannsóknar. Með þeim er hægt að ná fram samkeppnisumbótum, en þær aðgerðir sem raktar eru hér að framan eru til þess fallnar að draga úr eða eyða samkeppnishindrunum sem Samkeppniseftirlitið telur að stafað hafi af einkarétti Íslandspósta á póstsendingum undir 50 gr. og sterkri stöðu á póstmarkaði og tengdum mörkuðum.

Í sáttinni felst ekki að Íslandspóstur viðurkenni brot eða greiði sektir. Fyrir liggur að heimild til sáttar er ekki bundin við að ótvíræð sönnun þess brotlega liggi fyrir. Við mat á því hvort leggja bæri sektir á fyrirtækið horfði eftirlitið m.a. til þess að löggjafinn hefur búið starfsemi Íslandspósts flókna umgjörð sem rekstarleyfishafa, einkaréttarhafa og alþjónustuveitanda. Þar á meðal eru í lögum ekki mörkuð afdráttarlaus og skýr skil milli samkeppnisrekstrar og einkaleyfisstarfsemi.

Um mögulegt afnám einkaréttar og áhrif þess

Á vettvangi Evrópusambandsins hefur einkaréttur hins opinbera á sviði póstþjónustu verið afnuminn. Íslenska ríkið er nú eina ríkið innan Evrópska efnahagssvæðisins sem ekki hefur ákveðið að fella niður einkarétt á póstþjónustu, eftir að ný póstlög tóku gildi í Noregi 1. janúar 2016. Í aðildarríkjum ESB féll allur einkaréttur á sviði póstþjónustu niður þann 1. janúar 2011 og í kjölfar þessa hafa nýir keppinautar haft heimild til þess að hefja samkeppni við fyrrum einkaleyfishafa í hvers konar póstþjónustu.

Reynslan hefur hins vegar verið sú að fyrrum einkaréttarhafar, sem í flestum tilvikum bera enn alþjónustuskyldu, eru eftir sem áður í lykilstöðu á sviði bréfapóstdreifingar í öllum ríkjum ESB.  Á sviði dreifingar á bögglapósti hefur samkeppni aftur á móti virst vera að aukast samhliða vaxandi netviðskiptum sem hefur leitt til fjölgunar pakkasendinga á sama tíma og bréfasendingum hefur jafnt og þétt fækkað.  Á vettvangi ESB er talið mikilvægt að stuðla að virkri samkeppni á póstmarkaði. Þrátt fyrir tæknibreytingar sé skilvirkur póstmarkaður enn mjög mikilvægur, m.a. til þess að styðja við þróun á hvers konar netsölu.

Hér á landi birti innanríkisráðuneytið á heimasíðu sinni drög að nýju frumvarpi til póstlaga, dags. 19. janúar 2016. Þar er lagt til að einkaréttur verði felldur niður hér á landi eins og annars staðar á EES-svæðinu. Frumvarp þessa efnis var ekki lagt fyrir Alþingi.

Það er mat Samkeppniseftirlitsins að einkaréttinn beri að fella niður hérlendis sem fyrst. Það er bæði til þess fallið að örva samkeppni og draga úr eftirlitsbyrði. Samhliða er brýnt að sá kostnaður sem hlýst af alþjónustu á sviði póststarfsemi sé dreginn upp á yfirborðið með sem skýrustum og gagnsæjustum hætti. Einn liður í því gæti mögulega falist í því að koma á útboðsfyrirkomulagi um framkvæmd póstdreifingar á afskekktari svæðum, til uppfyllingar alþjónustumarkmiðinu, þ.e. á svæðum sem slík þjónusta ber sig ekki á almennum viðskiptalegum grundvelli. Verði einkarétturinn felldur niður verða skilyrðin sem hvíla á Íslandspósti endurskoðuð.