Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins, tók þátt í málstofu á Samorkuþingi á Akureyri 23. maí 2025. Málstofan bar yfirskriftina „Hlutverk eftirlits með samkeppni á raforkumarkaði“. Einnig tóku þátt Árni Páll Árnason, varaforseti Eftirlitsstofnunar EFTA, og Hanna Björg Konráðsdóttir, deildarstjóri raforkueftirlits Orkustofnunar. Katrín Helga Hallgrímsdóttir, lögfræðingur Samorku, stýrði fundi.
Innlegg Samkeppniseftirlitsins á fundinum fer hér á eftir:
„Ágætu fundargestir,
Ég vil byrja á því að þakka fyrir þetta tækifæri til þess að fjalla um hlutverk eftirlits með samkeppni á raforkumarkaði og eiga orðastað við annað áhugafólk á þessu sviði.
Um Samkeppniseftirlitið
Fyrst aðeins um Samkeppniseftirlitið: Nútíma samkeppnislög voru sett hér á landi árið 1993, í tengslum við gildistöku EES-samningsins, og Samkeppniseftirlitið í núverandi mynd var sett á fót á miðju ári 2005.
Eins og ykkur er eflaust kunnugt um hefur Samkeppniseftirlitið það hlutverk að efla virka samkeppni í viðskiptum. Verkefnin snúa annars vegar að því að fylgja eftir samkeppnisreglum samkeppnislaga og EES-samningsins gagnvart fyrirtækjum á öllum sviðum atvinnulífs og hins vegar að stuðla að því að önnur stjórnvöld, ráðuneyti og stofnanir, vinni með aðgerðum sínum að virkari samkeppni. Þannig hefur eftirlitið heimildir til að knýja fram breytingar í starfsemi fyrirtækja og stjórnvalda og er um leið málsvari samkeppninnar.
Af þessu leiðir að eftirlitið á í samskiptum og e.a. samstarfi við fjölmargar stofnanir sem koma að íslensku atvinnulífi. Það á við um stjórnvöld sem hafa eftirlit með starfsemi á tilteknum sviðum atvinnulífs (sértæk eftirlit), þar á meðal raforkueftirlit Orkustofnunar, stjórnvöld á vettvangi efnahagsmála, stjórnvöld á vettvangi efnahagsbrota og stjórnvöld sem fjalla um neytendamál.
Samanburður – fjarskipti
Þetta þýðir líka að samkeppnisyfirvöld hafa eðli máls samkvæmt talsverða yfirsýn yfir íslenskt atvinnulíf og hvernig það þróast. Þar verðum við oft vitni að því að áræðni frumkvöðla, eftirlit með samkeppni og aðrar aðgerðir stjórnvalda opna fyrir og flýta breytingum á starfsemi fyrirtækja og virkni markaða í átt til virkari samkeppni. Allt til hagsbóta fyrir almenning, viðskiptavini, keppinauta.
Í þessu sambandi getur verið gagnlegt að spegla raforkumarkað síðustu rúma tvo áratugi í þróun annarra markaða á sama tíma. Tökum fjarskiptamarkað sem dæmi: Þar hafa miklar breytingar orðið frá lokum síðustu aldar. Þá var fjarskiptaþjónusta hér á landi, jafnt sala sem innviðir, rekin af opinberu einokunarfyrirtæki. Í kjölfar gildistöku EES-samningsins var innleitt evrópskt regluverk á fjarskiptamarkaði sem ætlað var m.a. að opna fyrir samkeppni.
Framkvæmd þess regluverks, gildistaka samkeppnislaga og eftirlit með samkeppni, sem ekki síst beindist að hinu markaðsráðandi fyrirtæki, greiddi götu nýrra keppinauta inn á markaðinn, sem í kjölfarið tók miklum breytingum á grunni nýjunga og tækniþróunar. Í dag gætu fæst okkar hugsað sér að njóta ekki ávaxta virkrar samkeppni á markaðnum. Þessi samkeppni náði raunar líka til fjarskiptainnviða, en samkeppni í útbreiðslu ljósleiðara hefur skilað okkur í fremstu röð í Evrópu og aukið samkeppnishæfni Íslands til mikilla muna.
Þetta þýðir þó ekki að öll samkeppnisvandamál séu úr sögunni á fjarskiptamarkaði, t.d. telja minni keppinautar að enn sé að ýmsu leyti vitlaust gefið gagnvart þeim stærri.
Raforkumarkaðir
Víkjum þá aftur að raforkumarkaði: Á svipaðan hátt og á fjarskiptamörkuðum var mörkuð sú stefna á evrópska efnahagssvæðinu í lok síðustu aldar að skapa rými fyrir aukna samkeppni í vinnslu og sölu raforku og skilja þá starfsemi frá flutningi og dreifingu. Þær reglur voru innleiddar hér á landi með raforkulögum 2003.
Þótt umgjörðin hafi verið til staðar í þennan tíma hafa hins vegar orðið miklu minni breytingar en á fjarskiptamörkuðum. Áfram ríki mikil fákeppni og samþjöppun í framleiðslu og heildsölu á íslenskum raforkumarkaði. Eitt vinnslufyrirtæki, Landsvirkjun, býr yfir verulegum hluta af allri framleiðslu og þau fyrirtæki sem næst koma, Orka náttúrunnar og HS Orka, hafa miklu minni hlutdeild. Þá býr Landsvirkjun yfir nánast öllu vatnsafli hér á landi, sem gerir sérstöðu og styrk fyrirtækisins enn meiri þegar litið er til eiginleika vatnsafls og þeirrar staðreyndar að um stýranlega orku er að ræða.
Hvað varðar smásölu á raforku eru þrjú fyrirtæki, þ.e. Orkusalan, Orka náttúrunnar og HS Orka, með mestu hlutdeildina og tvö fyrst nefndu í opinberri eigu. Þessi fyrirtæki, ásamt með Fallorku á Akureyri og Orkubúi Vestfjarða eru með rík tengsl við dreifiveitur þrátt fyrir aðskilnað þeirra á milli. Þessi ríku sögulegu tengsl gera það að verkum að hlutdeild tengdu smásölufyrirtækjanna á viðkomandi veitusvæðum er enn mjög mikil.
Önnur minni fyrirtæki hafa síðan komið inn á markaðinn á síðustu árum eins og Orka heimilanna, N1 rafmagn og Straumlind og hafa haft nokkur áhrif.
Á síðustu árum hefur kvörtunum og ábendingum minni aðila á markaðnum til eftirlitsins farið fjölgandi, að einhverju leyti í takt við yfirstandandi orkuskipti. Fyrirtækin telja sig verða fyrir hindrunum af hálfu stærri rótgróinna fyrirtækja. Burtséð frá því hvort um eiginleg brot sé að ræða gefa þessar kvartanir til kynna að til staðar kunni að vera hindranir sem stafi af sterkri stöðu einstakra fyrirtækja á markaði, miklum tengslum milli smásölufyrirtækja og dreifiveitna og e.a. annarri háttsemi rótgróinna fyrirtækja sem flest eru í opinberri eigu.
Eftir að hafa fylgst með þessari þróun er það mat Samkeppniseftirlitsins að stjórnvöld hafi við mótun og framkvæmd regluverksins orðið af tækifærum til þess að efla samkeppni. Við teljum ástæðu til að ætla að mótun og framkvæmd laga og reglna á þessu sviði hafi í of ríku mæli tekið tillit til hagsmuna stærri rótgróinna fyrirtækja, fremur en langtímahagsmuna almennra notenda af virkri samkeppni.
Samkeppnishindranir af þessu tagi, hvort sem er af hendi fyrirtækja eða stjórnvalda, eru til þess fallnar að hafa til lengri tíma neikvæð áhrif á neytendur og fyrirtæki. Þær geta líka skaðað þróun og uppbyggingu nýrrar starfsemi á vettvangi orkuskipta. Áhrifin geta m.a. komið fram í hækkandi raforkuverði.
Áhersluatriði
Í ljósi alls þessa langar mig að nefna nokkur atriði sem Samkeppniseftirlitið telur sérstaklega mikilvægt að hugað sé að:
a) Að ekki séu innleiddar breytingar sem hafa í för með sér styrkingu á stöðu fyrirtækja sem þegar eru í sterkri stöðu, annað hvort í skjóli mikillar markaðshlutdeildar, opinbers eignarhalds eða tengsla við fyrirtæki í flutningi eða dreifingu, á kostnað minni fyrirtækja.
Það er mjög mikilvægt í þessu sambandi að stjórnvöld, ráðuneyti og stofnanir séu sjálfstæð gagnvart þeim sem starfa á markaðnum, búi sjálf yfir mikilli þekkingu á raforkumarkaði og þurfi ekki að reiða sig á þekkingu fyrirtækja sem starfa á markaðnum, hvort sem þau eru í opinberri eigu eða ekki.
Að sama skapi er rétt að árétta að það hvíla ríkar skyldur á fyrirtækjum sem eru markaðsráðandi að misnota ekki þá stöðu sína. Sú skylda er ekki síst rík gagnvart fyrirtækjum sem áður nutu lögbundinnar einokunnar eða annarra forréttinda frá hinu opinbera. Þetta áréttaði dómstóll ESB í nýlegu máli sem varðaði raforkufyrirtækið ENEL á Ítalíu (dómur frá 12/5 2022). Þetta þýðir að ráðandi orkufyrirtæki, sem eru eða voru í eigu ríkisins, verða að gæta þess alveg sérstaklega að grípa ekki til neinna ólögmætra aðgerða sem geta hindrað innkomu eða vöxt nýrra eða starfandi fyrirtækja.
b) Að staða minni fyrirtækja sé ekki veikt með innleiðingu reglna sem draga að öðru leyti úr samkeppni. Sérstaklega þarf að huga að stöðu smásölufyrirtækja sem og minni framleiðenda sem hafa hafið starfsemi eða hyggja á starfsemi. Reynslan sýnir að slík fyrirtæki eru oft rekstarlega einföld og hagkvæm og hrista með jákvæðum hætti upp í rótgrónum markaði með nýsköpun og aukinni skilvirkni.
c) Að hugað sé að leiðum til að stuðla að auknu aðhaldi kaupenda, almennings, heimila og fyrirtækja, gagnvart raforkufyrirtækjum.
Lengst af hefur almenningur notið lágs raforkuverðs og því oft ekki séð ástæðu til að skipta um sölufyrirtæki. Hins vegar réttlæta þær aðstæður það ekki að stjórnvöldum mistókst lengi vel að stuðla að og koma á nauðsynlegum viðskiptatengslum neytenda við sölufyrirtæki, þar sem dreifiveitur höfðu ákveðið forræði á samskiptum við notendur í stað sölufyrirtækja. Árið 2019 komst Orkustofnun að þeirri niðurstöðu að dreifiveitur hefðu brotið reglur með því að setja alla nýja notendur rafmagns, án þess að kanna vilja þeirra, í viðskipti hjá því sölufyrirtæki sem var eða hafði verið í eignatengslum við dreifiveituna.
Þessi ákvörðun Orkustofnunar leiddi síðan til nýrrar reglugerðar og sameiginlegra viðbragða orkufyrirtækjanna. Af innleiðingunni leiddi að orkufyrirtæki héldu í raun viðskiptum við sína þáverandi viðskiptavini, í stað þess að breytingin leiddi til samkeppni um hylli notenda. Í þessu fólst veruleg aðgangshindrun sem ætla má að hafi haft áhrif á samkeppni fram á þennan dag. Af þeim sökum og ljósi hækkandi raforkuverðs er sérstök ástæða til virkja aðhald almennings/notenda gagnvart raforkufyrirtækjum.
d) Á þessum nótum telur Samkeppniseftirlitið að það þurfi að tryggja að aðskilnaður milli dreifiveitna og sölufyrirtækja þeim tengdum sé fullnægjandi, ekki bara í ásýnd heldur í reynd. Í samskiptum okkar við orkufyrirtæki sjáum við stundum vísbendingar um að sjónarmið dreifiveitna og tengdra sölufyrirtækja blandist saman, sem birtist m.a. í því að þau reiða sig í sumum tilvikum á sömu ráðgjöf.
e) Að leyfisveitingaferli í tengslum við frekari orkuöflun verði einfölduð og aukin skilvirkni tryggð. Við núverandi aðstæður er þetta mikilvægur liður í því að stuðla að auknu raforkuframboði og þar með að skapa betri forsendur fyrir virkri samkeppni í vinnslu raforku. Samkeppniseftirlitið hefur í þessu sambandi lýst stuðningi við frumvarp orkumálaráðherra sem nú liggur fyrir Alþingi.
f) Að raforkuöryggi sé skilgreint í lögum og að ábyrgð aðila sem koma að því að tryggja slíkt öryggi sé skýr. Samkeppniseftirlitið styður þau meginmarkmið sem birtast í frumvarpi orkumálaráðherra sem nú liggur fyrir Alþingi, en hefur í umsögn sett fram sjónarmið um einstök atriði.
Samhliða þarf að útfæra og nýta þær leiðir sem færar eru innan regluverks EES-samningsins til þess að tryggja aðgang almennings og mikilvægra samfélagsinnviða að raforku, þegar raforkuskorts gætir. Samkeppniseftirlitið er meðvitað um að þar þarf að ríkja skýr og gagnsæ forgangsröðun.
g) Að eðlilegar leikreglur í viðskiptum á skipulögðum raforkumarkaði séu tryggðar. Samkeppniseftirlitið styður frumvarp orkumálaráðherra um þetta og telur brýnt að það nái fram að ganga hið fyrsta. Eftirlitinu hafa borist kvartanir í garð beggja fyrirtækjanna sem nú hafa starfsleyfi sem raforkumarkaðir. Þá vekur athygli að Landsvirkjun hefur a.m.k. hingað til ákveðið að selja ekki inn á næsta-dags-markað Elmu, heldur einvörðungu Vonarskarð.
Allt þetta dregur fram mikilvægi þess að skýrar reglur gildi um háttsemi og verðmyndun á skipulegum raforkumörkuðum, eins og sjálfsagt þykir á verðbréfamörkuðum. Losarabragur á þessu getur leitt óeðlilegrar verðlagningar.
h) Og í þennan hóp: Að tryggt sé með öllum tiltækum ráðum að hagsmunasamtök raforkufyrirtækja og aðildarfyrirtæki þeirra starfi innan ramma samkeppnislaga. Í ljósi alls sem rakið er hér að framan er þetta sérstaklega mikilvægt.
Lokaorð
Ef samkeppni er efld, m.a. með aðgerðum sem hér eru nefndar, mun almenningur, fyrirtæki og raforkufyrirtækin sjálf njóta. Reynslan sýnir nefnilega að þegar samkeppni vaknar á mörkuðum þar sem sterk rótgróin fyrirtæki störfuðu áður í skjóli hins opinbera, njóta rótgrónu fyrirtækin líka hinnar virku samkeppni. Meðal annars vegna þess að þau eru knúin til samkeppnishæfari rekstrar. Ef við rifjum aftur upp þróunina á fjarskiptamarkaði þá stóð símahluti Póst- og símamálastofnunar (síðar Póstur og Sími hf.) frammi fyrir breyttu samkeppnisumhverfi sem tvímælalaust hafði góð áhrif á rekstur þess. Pósthluti stofnunarinnar var hins vegar skilinn eftir í skjóli hins opinbera og einkaréttur á bréfasendingum framlengdur ítrekað. Þar hefur þróunin orðið önnur og hægari.
Að lokum vil ég undirstrika að það mun skipta miklu fyrir hag almennings og þjóðarhag hvaða skref verða stigin á raforkumarkaði á næstu árum. Almenningur mun ekki sætta sig við síhækkandi raforkuverð. Og það er ekki mikill tími til stefnu. Virk samkeppni er fyrirhafnarinnar virði.“
Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins.
Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins, í pallborði.
F.v. Katrín Helga Hallgrímsdóttir, lögfræðingur Samorku, Árni Páll Árnason, varaforseti Eftirlitsstofnunar EFTA, Hanna Björg Konráðsdóttir, deildarstjóri raforkueftirlits Orkustofnunar og Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins.
"*" gefur til kynna skyldusvið
