Ragnar Árnason, prófessor emeritus í hagfræði við Háskóla Íslands, ritar grein í Morgunblaðið þann 11. febrúar sl., undir fyrirsögninni „Hvert er hlutverk Samkeppniseftirlitsins?“ Ragnar gagnrýnir að Samkeppniseftirlitið hafi mælt gegn drögum að frumvarpi um undanþágur frá samkeppnislögum til handa kjötafurðastöðvum. Einnig telur Ragnar að stjórnendur eftirlitsins líti á samkeppni sem markmið í sjálfu sér og horfi framhjá öðrum aðferðum til að ná fram þjóðhagslegri hagkvæmni.
Grein Ragnars virðist byggja á rangtúlkun á samkeppnislögum og því óhjákvæmilegt að leiðrétta ýmislegt sem þar kemur fram.
Samkvæmt 1. gr. samkeppnislaga er markmið þeirra að „efla virka samkeppni og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins.“ Þessu markmiði skal ná með því að vinna gegn samkeppnishömlum og skaðlegri fákeppni, auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaðnum og stuðla að heilbrigðu samkeppnisumhverfi.
Löggjafinn hefur falið Samkeppniseftirlitinu það hlutverk að fylgja þessum markmiðum eftir. Flest ríki heimsins hafa sett sér samkeppnisreglur sem byggja á sömu forsendum og verklagi.
Það er því ekki skrítið að „Samkeppniseftirlitið hafi snúist öndvert gegn þeirri ósk [afurðastöðva að fá undanþágu frá samkeppnislögum] á þeirri forsendu að aukin samvinna þessara fyrirtækja geti dregið úr samkeppni þeirra á milli“, eins og Ragnar ritar, því það er beinlínis hlutverk eftirlitsins að vinna að framangreindum markmiðum.
Af grein Ragnars má ráða að hann telji að Samkeppniseftirlitið horfi ekki til stærðarhagkvæmni og þess að aðrar leiðir en samkeppni geti leitt til þjóðhagslegrar hagkvæmni. Sú ályktun er ekki rétt.
Þannig er viðurkennt í samkeppnisrétti að samstarf og samrunar fyrirtækja geta leitt af sér aukna hagkvæmni í rekstri þeirra. Þess vegna er í 15. gr. samkeppnislaga kveðið á um undantekningar frá banni laganna við ólögmætu samráði, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þau skilyrði lúta að því að skapa fyrirtækjum tækifæri til að hagræða með samstarfi sín á milli, en um leið tryggja að viðskiptavinir fái sanngjarna hlutdeild í ábatanum.
Á sama hátt er Samkeppniseftirlitinu skylt, skv. 17. gr. c., „að taka tillit til tækni- og efnahagsframfara að því tilskildu að þær séu neytendum til hagsbóta og hindri ekki samkeppni.“ Í þessu felst m.a. að Samkeppniseftirlitið getur heimilað samruna, að því tilskildu að samrunaaðilar sýni fram á að hann feli í sér hagræðingu og að viðskiptavinir njóti ábatans af þeirri hagræðingu.
Framangreind ákvæði samkeppnislaga eru í samræmi við ESB- /EES-rétt. Samkeppniseftirlitið beitir þessum reglum með sama hætti og yfirvöld á evrópska efnahagssvæðinu.
Að mati Ragnars ætti Samkeppniseftirlitið að heimila og greiða fyrir því að fyrirtæki nýti stærðarhagkvæmni, en fylgjast síðan með því að sú stærðarhagkvæmni sé ekki misnotuð. Ragnar virðist þannig hvetja eftirlitið til þess að heimila samkeppnishamlandi samruna sem rökstuddir eru með stærðarhagkvæmni, en fylgja síðan eftir banni við misnotkun á markaðsráðandi stöðu.
Ef Samkeppniseftirlitið yrði við þessari hvatningu væri samrunaeftirliti í reynd vikið til hliðar. Slík framkvæmd væri í andstöðu við núgildandi lög og samkeppnisrétt á evrópska efnahagssvæðinu. Samkeppniseftirlitið getur að sjálfsögðu ekki orðið við því.
Máli sínu til stuðnings vísar Ragnar í undanþágur frá samkeppnislögum sem gilt hafa fyrir mjólkurafurðastöðvar frá 2004. Hafi þær undanþágur skilað mjög mikilli lækkun í vinnslukostnaði, til hagsbóta fyrir neytendur og bændur.
Ragnar vísar í þessu efni til skýrslu „sem Hagrannsóknir sf. gerðu 2020“. Hins vegar lætur hann þess ógetið að hann skrifaði þessa skýrslu að mestu leyti sjálfur fyrir Mjólkursamsöluna (MS). Enda þótt Ragnar hafi vafalítið fræðilegan áhuga á málefnum landbúnaðarins hefði hann mátt greina frá aðkomu sinni að þessu máli.
Samkeppniseftirlitið hefur áður gert athugasemdir við forsendur framangreindrar skýrslu, sbr. m.a. umsögn nr. 13/2021 og umsögn nr. 20/2022 (sjá heimasíðu). Í skýrslunni er litið til þess hvernig framleiðni mjólkurafurðastöðva þróaðist á árunum 2000-2018 og stærstur hluti framleiðnibata rakinn til lagabreytingarinnar 2004. Ekki liggur aftur á móti fyrir hversu stórum hluta framleiðniaukningar á tímabilinu hefði verið hægt að ná fram með því að nýta þá möguleika til hagræðingar, samstarfs og samruna sem 15. og 17. gr. c samkeppnislaga heimilar.
Í þessu sambandi má minna á skýrslu Hagfræðistofnunar HÍ frá árinu 2015, þar sem lagt er til að undanþágur frá samkeppnislögum til mjólkurafurðastöðva verði felldar úr gildi.
Skýrsla Ragnars horfir heldur ekki til samkeppnislagabrota MS á tímabilinu, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 26/2020, og þess tjóns sem þau brot hafa að líkindum valdið. Þá er í skýrslunni horft fram hjá því að hagræðingu í greininni má a.m.k. að hluta rekja til samkeppni sem Mjólka ehf. veitti MS á árunum 2005-2009.
Páll Gunnar Pálsson
Höfundur er forstjóri Samkeppniseftirlitsins
Pistillinn birist fyrst sem grein í Morgunblaðinu þriðjudaginn 14. febrúar 2023
"*" gefur til kynna skyldusvið
