Fréttir

Framtíðarsýn um samkeppni - samkeppnisstefna fram til 2020

Auka þarf hagvöxt með því að efla samkeppni

5.3.2013

Forsíða norrænu skýrslunnar A Vision for Competition 2013Í nýrri skýrslu norrænu samkeppniseftirlitanna er gerð grein fyrir framtíðarsýn þeirra um samkeppni á Norðurlöndum. Þar kemur fram að til að stuðla að aukinni hagsæld þjóðanna þurfi aukna framleiðni, en framleiðnivöxtur hefur á síðustu áratugum dregist saman bæði hér á landi og á öðrum Norðurlöndum. Samkeppni er mikilvæg forsenda fyrir auknum og sjálfbærum hagvexti. Virk samkeppniseftirlit eru því afar mikilvæg. Í skýrslunni er m.a. fjallað um eftirfarandi atriði:

  • Lítill  framleiðnivöxtur í innlendum atvinnugreinum dregur úr hagvexti. Innlendar atvinnugreinar eru greinar sem búa við litla eða enga erlenda samkeppni , s.s. ýmis opinber þjónusta, byggingastarfsemi, flutningaþjónusta, fjarskiptaþjónusta og ýmis sérfræðiþjónusta.   Í þessum greinum starfar  drjúgur hluti mannaflans á Íslandi og á öðrum Norðurlöndum. Á þetta sama atriði hefur einnig veriðbent í skýrslu frá McKinsey, Charting a Growth Path for Iceland, sem kom út sl. haust.
  • Örvun samkeppni og nýsköpunar á Norðurlöndunum eru mikilvægar leiðir að áframhaldandi hagvexti. Norrænu samkeppniseftirlitin hafa mikilvægu hlutverki að gegna með því að benda á nauðsyn þess að afnema samkeppnishamlandi ákvæði í lögum og reglum til að auðvelda innkomu á markaði og auka samkeppni, ekki hvað síst í innlendum greinum, en með aukinni samkeppni í þeim greinum er unnt að efla hagvöxt.
  • Mikilvægur þáttur í samkeppnisstefnu felst í því að mynda ramma sem gerir samkeppniseftirlitum kleift að vekja athygli stjórnvalda og annarra á nauðsyn þess að afnema eða breyta lögum og reglum sem fela í sér hvers konar óþarfar samkeppnishömlur. Nauðsynlegt er að styrkja lagaramma samkeppniseftirlitanna á Norðurlöndum til þess að bæta skilvirkni í starfi þeirra. Leita þarf fyrirmynda í regluverki og lagaumhverfi sem er hvað skarpast í þessu samhengi eins t.d. því sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins býr við.
  • Norrænu samkeppniseftirlitin geta haft mikilvægu hlutverki að gegna í tengslum við opinber innkaup og geta bent á ýmsar samkeppnishamlandi hliðar eða afleiðingar af framkvæmd við veitingu opinberrar þjónustu. Þetta á ekki síst við á Íslandi. Sum hinna norrænu samkeppniseftirlita, einkum hið sænska, hafa nú þegar sérstöku og veigamiklu hlutverki að gegna í tengslum við innkaup hins opinbera á vöru og þjónustu og opinberar framkvæmdir. Eru miklir hagsmunir í húfi að beitt sé virkum samkeppnislegum úrræðum á þessu sviði enda nema innkaup hins opinbera um 15-20% af vergri landsframleiðslu á Norðurlöndunum. Það er mat Samkeppniseftirlitsins að víða megi bæta ferli opinberra innkaupa á Íslandi með virkari samkeppnisúrræðum og spara með því opinber útgjöld.  
  • Ætla má að samkeppniseftirlitin muni á komandi árum beina kröftum sínum í ríkari mæli að heilbrigðisgeiranum, í ljósi þess hve miklu almannafé er varið til heilbrigðismála. Þá er ekki aðeins vísað til opinberra innkaupa heldur má ætla að reynt verði að leita frekari markaðslausna við að veita þjónustuna, en slíkt getur valdið núningi milli opinbers rekstrar og einkarekstrar. Það er því mikilvægt hlutverk samkeppnisyfirvalda á Norðurlöndum að örva samkeppni á þessu sviði og þau geta þannig hvatt til betri nýtingar fjármuna og bættrar þjónustu hins opinbera.

Nánar

Samkeppniseftirlitin á Norðurlöndum, þ.m.t. Samkeppniseftirlitið á Íslandi, birta í dag sameiginlega skýrslu  undir heitinu A Vision for Competition - Competition Policy towards 2020, (Framtíðarsýn um samkeppni - samkeppnisstefna fram til 2020). Skýrsluna má nálgast í heild á ensku og formála hennar og samantekt (Executive summary) í íslenskri þýðingu.

Eins og heitið ber með sér lýsir skýrslan framtíðarsýn norrænu samkeppniseftirlitanna og í henni eru sett fram sameiginleg sjónarmið eftirlitanna um æskilega stefnumótun í samkeppnismálum, þ.e. samkeppnisstefnu.

Norðurlöndin hafa mörg sameiginleg einkenni. Í skýrslunni er m.a. horft til þess að þar eru smá og opin hagkerfi með metnaðarfull velferðarkerfi og um leið tiltölulega stórum opinberum geira. Það er sameiginlegt markmið í efnahagsstjórn á Norðurlöndunum að tryggja stöðugan og sjálfbæran hagvöxt. Norrænu löndin eiga hins vegar við ramman reip að draga til að ná þessu markmiði um aukinn hagvöxt. Í fyrsta lagi hefur framleiðnivöxtur dregist saman á Norðurlöndunum á síðustu áratugum eins og í flestum öðrum ríkjum OECD. Í öðru lagi hafa fyrirtæki á Norðurlöndum mætt vaxandi samkeppni frá löndum í Asíu, Afríku og Suður–Ameríku, þar sem hagvöxtur hefur verið hvað mestur að undanförnu. Þá fer meðalaldur á Norðurlöndum hækkandi og þess vegna er búist við auknu álagi á velferðarþjónustu hins opinbera á næstu árum og áratugum en sífellt færri vinnandi hendur munu þurfa að standa undir kostnaði við þjónustuna. Þó að í aukinni samkeppni felist í sjálfu sér ekki algild lausn á þeim vanda sem hér er lýst er ljóst að virk samkeppni og skilvirk samkeppnisstefna geta stuðlað að aukinni framleiðni og hagvexti. Reynt er að sýna fram á þetta í skýrslunni. 

Segja má að megin markmið samkeppnisstefnu felist í því að örva samkeppni með því að auka  skilvirkni markaða og samkeppnishæfni. Í aðalatriðum lýsir samkeppnisstefna sér í tvennu, beitingu samkeppnislaga og boðun á því hvernig uppræta megi hömlur í samkeppnisumhverfinu, bæði opinberar hömlur og hömlur af öðrum toga.  Viðbrögð aðila á markaði við aukinni eða virkari samkeppni lýsa sér í því að þeir lækka verð, bæta þær vörur sem framleiddar eru og þjónustu sem innt er af hendi og auka nýbreytni í því sem boðið er til sölu.

Háttsemi sem felur í sér brot á samkeppnislögum er samfélaginu dýrkeypt. Með því að beita samkeppnislögum af festu til að uppræta samkeppnishömlur og sekta þá sem gerst hafa brotlegir er dregið úr tjóni samfélagsins af samkeppnishömlunum og samkeppni örvuð til hagsbóta fyrir neytendur og samfélagið í heild. Beiting samkeppnislaga á sem áhrifaríkastan hátt er því forgangsmál norrænu samkeppniseftirlitanna, en til þess þurfa norrænu samkeppniseftirlitin að búa yfir öllum þeim heimildum sem bestar þykja, til að uppræta samkeppnishömlur sem eru skaðlegar og draga úr framleiðnivexti og hagsæld í samfélaginu. Þar skortir hins vegar nokkuð á. Þegar valdheimildir eftirlitanna eru bornar saman við heimildir framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins er það mat norrænu eftirlitanna að bæði sé þörf og svigrúm til að bæta heimildir þeirra þannig að þau geti rækt sitt hlutverk með sem mestum samfélagslegum ávinningi.     

Hið opinbera hefur margvísleg áhrif á atvinnulíf og markaði, bæði með löggjöf og reglusetningu og einnig sem beinn þátttakandi á markaði, sem kaupandi vöru og þjónustu. Það hefur því margvíslega möguleika til að örva samkeppni með beinum og óbeinum hætti, en getur auðvitað líka haft skaðleg áhrif. Í skýrslunni er talsvert fjallað um áhrif hins opinbera á atvinnulíf og markaði og hvernig stuðla megi að því að bein og óbein áhrif þess á atvinnulífið verði sem best.

Einn kafli skýrslunnar fjallar um hvernig unnt er að beita samkeppnisstefnu sem verkfæri til að örva sjálfbæran hagvöxt. Í kaflanum er bent á að framleiðniaukning sé lítil í innlendum greinum sem svo eru nefndar. Innlendar greinar eru þær atvinnugreinar sem búa við litla eða enga samkeppni erlendis frá. Þær eru verulegur hluti af atvinnulífinu.  Bent er á að framleiðnivöxtur í slíkum greinum sé gjarna minni en í samkeppnisgreinum, þ.e. atvinnugreinum sem búa við erlenda samkeppni, auk þess sem samkeppnishömlur tengdar slíkum greinum séu oft umtalsverðar. Í skýrslunni kemur fram að mjög drjúgur hluti þeirra reglugerða og stjórnvaldsfyrirmæla sem norræn samkeppnisyfirvöld hafa bent á að skaði samkeppni lúti að innlendum atvinnugreinum. Að mati norrænu samkeppniseftirlitanna er því svigrúm fyrir aukinn hagvöxt og framleiðniaukningu einmitt að finna í þessum atvinnugreinum. Þess má geta að þessi umfjöllun virðist ríma vel við umfjöllun í skýrslu frá McKinsey, Charting a Growth Path for Iceland, sem kom út haustið 2012, en þar er sjónum m.a. beint að litlum framleiðnivexti í innlendum greinum hér á Íslandi.

Annar kafli skýrslunnar er um lagalega og stofnanalega umgjörð samkeppniseftirlits á Norðurlöndum og þar er gerður samanburður á milli landa og við samkeppniseftirlit framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Í skýrslunni er komist að þeirri niðurstöðu að það sé bæði þörf á og svigrúm til að styrkja lagaramma samkeppniseftirlitanna á Norðurlöndum til þess að bæta skilvirkni í starfi þeirra. Á hinn bóginn eru ekki gerðar tillögur um það hvernig eigi að styrkja lagarammann í einstökum löndum.

Þá er í sérstökum kafla fjallað um starfshætti samkeppniseftirlitanna og um aðferðir til að meta árangur af starfi þeirra. Þar er bent á að þó að ekki sé unnt að meta árangur af starfi þeirra með nákvæmum hætti sé ljóst að starfið skili mun meiri ábata til samfélagsins en nemur tilkostnaði við starfsemina. Starf samkeppniseftirlitanna borgi sig fyrir samfélögin.

Í skýrslunni er einnig fjallað um samhengi samkeppnisstefnu og nýsköpunarstefnu, en bent er á nauðsyn þess að störf samkeppnisyfirvalda hlúi að nýsköpunarstarfi eftir því sem kostur er, enda sé margvíslegt nýsköpunarstarf nauðsynlegt eigi Norðurlöndin að vera samkeppnishæf í framtíðinni.

Í skýrslunni er sérstakur kafli um samkeppnisstefnuna og möguleg áhrif hennar til þess að stuðla að skilvirkni í rekstri hins opinbera. Auk þess að fjalla um áhrif stjórnvalda og samkeppnishamlandi regluverks á innlendar greinar, er sjónum  m.a. beint að áhrifum innkaupa hins opinbera á atvinnulíf og markaði. Opinber innkaup nema verulegum fjárhæðum á öllum Norðurlöndunum, og þau geta þannig einnig haft umtalsverð áhrif á markaði, bæði á verð á vöru og þjónustu og einnig á vöruþróun og mótun og þróun nýrra leiða við að veita opinbera þjónustu. Frá sjónarmiði samkeppnisyfirvalda eru opinber innkaup því mjög mikilvægur málaflokkur. Í þessum kafla er fjallað sérstaklega um heilbrigðiskerfið, opinber innkaup fyrir það, og um valkerfi (e. systems of choice) fyrir notendur opinberrar þjónustu, þ.m.t. heilbrigðisþjónustu.

Á Norðurlöndum hafa samkeppnisyfirvöld almennt mjög takmörkuðu eða alls engu eftirlitshlutverki að gegna gagnvart opinberum innkaupum að frátöldu því sem leiðir beinlínis af beitingu samkeppnislaganna sjálfra. Samkeppniseftirlitið í Svíþjóð er hins vegar undantekning frá þessu, en þar er eftirlit með opinberum innkaupum eitt af verkefnum samkeppniseftirlitsins. Í skýrslunni er sagt frá því að Svíar telja reynsluna af því fyrirkomulagi góða, og það hafi leitt til þess að unnt sé að samnýta sérfræðikunnáttu og rannsóknargetu og samstilla betur en ella samkeppnisstefnu stjórnvalda og innkaupastefnu þeirra.

Í skýrslunni eru viðaukar sem fjalla um beitingu samkeppnislaga, um samband nýsköpunar og samkeppni og um norrænu samkeppnislögin í samhengi við nýsköpun.

Skýrslan í heild sinni á ensku.

Samantekt á íslensku.

Senda

Útgefið efni






Tungumál




Áskrift

Póstlisti Samkeppniseftirlitsins