Markaðsrannsóknir

Með lögum nr. 14/2011 voru gerðar breytingar á samkeppnislögum í því skyni að styrkja lögin og efla samkeppni. Í þessu fólst m.a. að nýr stafliður bættist við 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga (c-liður) sem heimilar Samkeppniseftirlitinu að grípa til aðgerða gegn aðstæðum eða háttsemi sem kemur í veg fyrir, takmarkar eða raskar samkeppni. Með þessari lagabreytingu var Samkeppniseftirlitinu veitt heimild til að afstýra eða vinna gegn samkeppnishömlum sem ekki stafa af brotum fyrirtækja á samkeppnislögum heldur leiða af markaðsbrestum sem hindra að almenningur og atvinnulífið njóti ábata af virkri samkeppni á viðkomandi markaði. Er um að ræða lagaheimild sem leyfir rannsóknir og aðgerðir þar sem áherslan er ekki á að uppræta brot í fortíðinni heldur stuðla betri virkni markaða til frambúðar.

Í kjölfar gildistöku laga nr. 14/2011 hóf Samkeppniseftirlitið skoðun á því með hvaða hætti væri heppilegast að tryggja góða stjórnsýsluhætti og –málsmeðferð við beitingu á hinni nýju heimild í c. lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga. Horft var til þeirra sjónarmið sem fram höfðu komið á Alþingi um nauðsyn þess að málsmeðferð og rannsóknir í málum af þessum toga væru vandaðar. Fyrirmynd af þeirri heimild sem hér um ræðir var ekki síst sótt til Bretlands, sbr. umfjöllun í frumvarpi sem varð að lögum nr. 14/2011. Þar í landi hafa samkeppnisyfirvöld áratuga reynslu af beitingu samskonar heimildar.
Sem lið í þessum undirbúningi birti Samkeppniseftirlitið í febrúar 2012 umræðuskjalið „Markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins – Umræðuskjal um íhlutun í samkeppnishindranir þegar ekki er um brot á samkeppnislögum að ræða.“

Að fengnum umsögnum setti Samkeppniseftirlitið reglur nr. 490/2013 um markaðsrannsóknir, sbr. 2. mgr. 8. gr. samkeppnislaga. Megin tilgangur reglnanna er að móta skýran ramma um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins þar sem framkvæmd þeirra er eðli máls samkvæmt frábrugðin meðferð á hefðbundnum brotamálum eða samrunaeftirliti. Í þessum reglum er kveðið á um gildissvið og markmið markaðsrannsókna, undirbúning og upphaf þeirra, málsmeðferð og lok rannsókna. Um markaðsrannsóknir, málsmeðferð og ákvarðanatöku, gilda að öðru leyti reglur nr. 880/2005, um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins, og starfsreglur stjórnar Samkeppniseftirlitsins nr. 902/2011, sbr. 3. mgr. áðurnefndrar 10. gr. reglna nr. 490/2013.
Samkeppniseftirlitið hóf markaðsrannsókn á eldsneytismarkaði árið 2013, sjá nánar hér.

Markaðsrannsókn byggir fyrst og fremst á hagfræðilegri skoðun og greiningu á samkeppnisumhverfi á hlutaðeigandi skilgreindum markaði. Rannsóknin lýtur að markaði í heild sinni fremur en afmörkuðum hluta hans og er því gott tæki til að fá heildar yfirsýn yfir samkeppnislegar aðstæður á hlutaðeigandi markaði.
Í hnotskurn felur markaðsrannsókn í sér athugun Samkeppniseftirlitsins á því hvort grípa þurfi til aðgerða gegn aðstæðum eða háttsemi sem raska samkeppni almenningi til tjóns. Með aðstæðum er m.a. átt við atriði sem tengjast eiginleikum viðkomandi markaðar, þ.m.t. skipulag eða uppbyggingu fyrirtækja sem á honum starfa. Með háttsemi er átt við hvers konar atferli, þ.m.t. athafnaleysi, sem á einhvern hátt hefur skaðleg áhrif á samkeppni á markaði þrátt fyrir að ekki sé brotið gegn bannákvæðum laganna.

Marmið markaðsrannsókna er þannig að greina mögulegar samkeppnishömlur og bæta samkeppnisumhverfi á mörkuðum þar sem ástæða er til að ætla að aðstæður eða háttsemi séu fyrir hendi sem koma í veg fyrir, takmarka eða hafa skaðleg áhrif á samkeppni almenningi til tjóns. Til slíkra aðstæðna eða háttsemi sem draga úr skilvirkni markaða geta t.d. talist mikil samþjöppun á viðkomandi markaði, miklar hindranir á því að nýir keppinautar geti hafið atvinnustarfsemi eða minni keppinautar eflt stöðu sína. Einnig falla hér undir aðgerðir eða aðgerðaleysi fyrirtækja eða opinberra aðila sem draga úr skilvirkni markaða.

Að undangenginni markaðsrannsókn getur Samkeppniseftirlitið metið hvort tilefni sé til að grípa til nauðsynlegra aðgerða til að bregðast við aðstæðum eða háttsemi sem koma í veg fyrir, takmarka eða hafa skaðleg áhrif á samkeppni almenningi til tjóns.

Markmið markaðsrannsókna

Samkeppniseftirlitið framkvæmir markaðsrannsóknir að eigin frumkvæði en rökstudd erindi, ábendingar og sjónarmið hagsmunaaðila og almennings geta legið til grundvallar markaðsrannsókn.
Vísbendingar um hvers konar aðstæður eða háttsemi geta gefið tilefni til markaðsrannsóknar geta verið eftirfarandi, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 490/2013 um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins:

• Aðgerðir eða skipulag á fákeppnismarkaði sem virðist auðvelda skaðlega samhæfða hegðun fyrirtækja.
• Verð, þjónusta, gæði og aðrir samkeppnisþættir sem gefa vísbendingu um takmarkaða virkni markaðar.
• Uppbygging og skipulag fyrirtækis með mjög sterka stöðu á markaði sem kann að takmarka með verulegum hætti það samkeppnislega aðhald sem keppinautar geta veitt.
• Röskun á samkeppni sem virðist stafa af eigna- og stjórnunartengslum fyrirtækja.
• Samkeppnishamlandi mismunun opinberra aðila gagnvart keppinautum.
• Gjöld og annar kostnaður sem kann að takmarka möguleika viðskiptavina á því að færa viðskipti sín frá einu fyrirtæki til annars.
• Skortur á upplýsingum eða óskýrir skilmálar sem vinna mögulega gegn því að viðskiptavinir færi viðskipti sín frá einu fyrirtæki til annars.
• Ófullnægjandi aðgangur fyrirtækja að aðstöðu sem er nauðsynleg til þess að geta keppt með skilvirkum hætti á viðkomandi markaði.

Þegar Samkeppniseftirlitið metur hvort hefja skuli markaðsrannsókn er m.a. horft til eftirfarandi atriða, sbr. 3. gr. reglna nr. 490/2013:

• Hvort rökstuddur grunur sé um að aðstæður eða háttsemi á viðkomandi markaði komi í veg fyrir, takmarki eða hafi skaðleg áhrif á samkeppni almenningi til tjóns,
• mikilvægis viðkomandi markaðar fyrir neytendur og atvinnulífið,
• vísbendinga og fyrri mála er snúa að samkeppnishömlum á markaði,
• líklegra beinna og óbeinna áhrifa samkeppnishamla á neytendur,
• áætlaðs kostnaðar rannsóknar,
• forgangsröðunar Samkeppniseftirlitsins,
• fjárveitinga sem ætlaðar eru í markaðsrannsóknir.

Málsmeðferð markaðsrannsókna

Um málsmeðferð markaðsrannsókna gilda reglur nr. 490/2013, um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins, sbr. 2. mgr. 8. gr. samkeppnislaga. Í þessum reglum er kveðið á um gildissvið og markmið markaðsrannsókna, undirbúning og upphaf þeirra, málsmeðferð og lok rannsókna. Um markaðsrannsóknir, málsmeðferð og ákvarðanatöku, gilda að öðru leyti reglur nr. 880/2005, um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins, og starfsreglur stjórnar Samkeppniseftirlitsins nr. 902/2011, sbr. 3. mgr. áðurnefndrar 10. gr. reglna nr. 490/2013.

Telji Samkeppniseftirlitið ástæðu til þess að ráðast í markaðsrannsókn skal það útbúa rannsóknaráætlun um tilhögun rannsóknarinnar. Fjallar stjórn Samkeppniseftirlitsins um hana en staðfesting stjórnar á áætluninni markar upphaf markaðsrannsóknarinnar.

Að fenginni tillögu forstjóra Samkeppniseftirlitsins er stjórn eftirlitsins heimilt að skipa ráðgjafahóp vegna hverrar markaðsrannsóknar fyrir sig.

Hafi stjórnin samþykkt rannsóknaráætlunina eru helstu áfangar í rannsókninni eftirfarandi:

1. Tilkynnt um upphaf markaðsrannsóknar til aðila.
2. Upplýsingaöflun og mat á gögnum.
3. Frummat Samkeppniseftirlitsins birt í skýrslu.
4. Almenningi og hagsmunaaðilum gefst færi á að tjá sig um frummatið.
5. Opinn fundur haldinn þar sem hagsmunaaðilum og öðrum gefst færi á að koma sjónarmiðum sínum um frummatskýrsluna á framfæri.
6. Ákvörðun tekin um með hvaða hætti skuli ljúka markaðsrannsókn sem getur falist í einni eða fleiri af eftirfarandi úrlausnum:
   • heimildum 16. gr. gr. til breytinga á háttsemi og/eða skipulagi fyrirtækja er beitt.
   • heimildum 16. gr. beitt gagnvart samkeppnishamlandi athöfnum opinberra aðila.
   • Sérstök rannsókn hafin á mögulegu broti á bannreglum samkeppnislaga eða fyrirmælum í ákvörðunum samkeppnisyfirvalda.
   • Álit og/eða tilmæli.
   • Ef niðurstöður rannsóknar leiða ekki til bindandi íhlutunar eru þær settar fram í skýrslu sem birt er opinberlega.

Ef markaðsrannsókn Samkeppniseftirlitsins leiðir til þess að talið er nauðsynlegt að grípa til íhlutunar á hlutaðeigandi markaði getur hún, skv. 2. mgr. 16. gr. samkeppnislaga, falið í sér hverjar þær ráðstafanir sem nauðsynlegar eru til að efla samkeppni, stöðva brot eða bregðast við athöfnum opinberra aðila sem kunna að hafa skaðleg áhrif á samkeppni. Samkeppniseftirlitið getur beitt nauðsynlegum úrræðum bæði til breytingar á atferli og skipulagi, í réttu hlutfalli við brot sem framið hefur verið eða þær aðstæður eða háttsemi sem um ræðir.

Samkeppniseftirlitið hefur þannig skv. framangreindu heimild til íhlutunar þrátt fyrir að fyrirtæki hafi ekki brotið bannreglur samkeppnislega eða um sé að ræða samkeppnishamlandi samruna.

Telji Samkeppniseftirlitið að íþyngjandi ákvörðun kunni að verða tekin í kjölfar markaðsrannsóknar, þ.m.t. úrræði til breytinga á atferli og skipulagi fyrirtækja, skal gefa út andmælaskjal í tengslum við áðurnefnda frummatsskýrslu, sbr. 8. gr. reglna nr. 490/2013. Fer um andmælaskjal að öðru leyti skv. 17. gr. reglna nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins.

Rannsókn, eða hluta hennar, sem leiðir til bindandi íhlutunar, er lokið með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins samkvæmt IV. kafla reglna nr. 880/2005 um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins, sbr. 2. mgr. áðurnefndrar 10. gr. reglna nr. 490/2013.

Samkvæmt 1. mgr. áðurnefndrar 10. gr. reglna nr. 490/2013 fjallar stjórn Samkeppniseftirlitsins um niðurstöður markaðsrannsókna og undir hana eru bornar, til samþykktar eða synjunar, ákvarðanir á grunni rannsóknarinnar sem fela í sér íhlutun samkvæmt c-lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga eða öðrum ákvæðum laganna.

Ákvarðanir um íhlutun Samkeppniseftirlitsins skv. áðurnefndri 2. mgr. 16. samkeppnislaga, eru kæranlegar til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sbr. 9. gr. samkeppnislaga.

Samkvæmt c-lið 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga hefur Samkeppniseftirlitið það hlutverk að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á leiðir til að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra keppinauta að mörkuðum. Séu niðurstöður markaðsrannsóknar þær að regluverk eða framkvæmd stjórnvalda feli í sér samkeppnishömlur í skilningi c-liðar 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga getur Samkeppniseftirlitið gefið út álit eða tilmæli til viðkomandi stjórnvalda, sbr. d-lið 9. gr. reglna nr. 490/2013, sbr. 18. gr. samkeppnislaga og 24. gr. málsmeðferðarreglna nr. 880/2005.

Má geta þess í þessu samhengi að þann 4. apríl 2017 birti Samkeppniseftirlitið fjögur álit og tilmæli til stjórnvalda vegna niðurstöðu gagnvart stjórnvöldum í markaðsrannsókn á eldsneytismarkaði, sbr. eftirfarandi álit Samkeppniseftirlitsins nr.:

• 1/2017 samkeppnishömlur á eldsneytismarkaði álit til umhverfis og auðlindaráðherra ,
• 2/2017 samkeppnishömlur á eldsneytismarkaði álit til Reykjavíkurborgar,
• 3/2017 samkeppnishömlur á eldsneytismarkaði Álit til samgöngu og sveitastjórnarráðherra og
• 4/2017, samkeppnishömlur á eldsneytismarkaði álit til Flutningsjöfnunarsjóðs.