Landbúnaður og samkeppni
Pistill nr. 2/2021
[Pistill þessi birtist sem grein á visir.is þann 16. febrúar 2021]
Erna Bjarnadóttir beinir til mín spurningu í grein sem hún skrifaði í gær á visir.is, undir yfirskriftinni Samkeppniseftirlitið og landbúnaður. Mér er það bæði ljúft og skylt að verða við beiðni Ernu. Spurningin hljóðar svona, ásamt inngangi:
„Jæja, Páll Gunnar, hlustaðu nú: Reynsla bænda er að þeir geti ekki keppt við erlendar innfluttar landbúnaðarvörur. Bændur hafa kynnt sér norskar og evrópskar reglur sem gilda um landbúnað og sjá að þar gilda víðtækar undanþágur frá samkeppnislögum. Vinsamlegast svaraðu frekar spurningunni sem blasir við: Hvaða skuldbindingar Íslands að EES-rétti gera það að verkum að undanþágur geta ekki gilt frá samkeppnislögum á Íslandi fyrir landbúnað ef slíkar undanþágur gilda í Noregi og ESB?“
Svar: Samkeppniseftirlitið telur vel koma til greina að innleiða í íslenskan rétt undanþágur frá samkeppnislögum, áþekkar þeim sem gilda í Noregi og ESB. Um þetta sagði Samkeppniseftirlitið í umsögn um frumvarp til laga um breytingu á úthlutun tollkvóta, frá 11. desember sl.:
„Ýmsar aðrar leiðir eru færar til þess að efla stöðu bænda gagnvart viðsemjendum sínum. Þannig kemur til álita að auðvelda bændum og hvetja þá til aukins samstarfs sín á milli, með það að markmiði að bæta samningsstöðu þeirra gagnvart afurðastöðvum, gera þeim kleift að ná að nýju tökum á eigin framleiðslu, auka hagræði í búrekstri og skapa aukið samkeppnislegt aðhald á markaðnum. Bændur eru staddir á ákveðnum upphafspunkti, þar sem þeir hafa að verulegu leyti misst forræði á því afurðavinnslukerfi sem þeir byggðu upp á síðustu öld. Mögulega þurfa stjórnvöld að grípa til aðgerða sem gera bændum kleift að ná vopnum sínum að þessu leyti.
Í þessu skyni kemur til greina að heimila bændum, á þeim sviðum landbúnaðar þar sem rekstrareiningar eru mjög litlar, samstarf sín á milli umfram það sem núgildandi samkeppnislög heimila, með líkum hætti og gert hefur verið í Noregi og á vettvangi Evrópusambandsins.“
Undanþágur í Noregi og ESB
Undanþágur frá samkeppnislögum í Noregi og ESB eru reifaðar í nýlegri skýrslu Lagastofnunar Háskóla Íslands, frá 22. október sl., sem unnin var fyrir landbúnaðar- og sjávarútvegsráðherra. Rétt er að vekja athygli á því að þessar undanþágur eru af allt öðrum toga en þær undanþágur sem gilt hafa fyrir mjólkurafurðastöðvar hér á landi og sumir halda fram að gilda þurfi einnig um kjötafurðastöðvar. Nefna má tvennt í þessu sambandi:
Í fyrsta lagi taka undanþágur frá banni við samstarfi fyrirtækja í Noregi og ESB fyrst og fremst til bænda sjálfra og fyrirtækja í þeirra eigu. Þessar undanþágur myndu ekki taka til samstarfs allra starfandi kjötafurðastöðva hér á landi, enda er hluti þeirra í minnihlutaeigu eða ekki í neinni eigu bænda. Þvert á móti eru hinar norsku og evrópsku reglur til þess fallnar að efla samningsstöðu bænda gagnvart slíkum viðsemjendum.
Í öðru lagi taka undanþágur í Noregi og ESB ekki til samrunareglna, líkt og hér á landi í tilviki mjólkurafurðastöðva. Eins og dæmin sanna rannsaka samkeppnisyfirvöld í Noregi og ESB samruna á vettvangi mjólkur- og kjötafurðastöðva og grípa til íhlutunar þegar það er talið nauðsynlegt, m.a. til eflingar landbúnaðar á viðkomandi svæðum.
Nokkur dæmi úr norskri og evrópskri framkvæmd
Til upplýsingar er vert að nefna nokkur dæmi úr norskri og evrópskri framkvæmd sem sýna svart á hvítu að í nágrannalöndum okkar er lögð mikil áhersla á að hvatar samkeppni bæti hag bænda og neytenda.
Fyrst má vísa til skýrslu aðildarríkja og framkvæmdastjórnar ESB frá 2012, en þar er fjallað um framkvæmd á samkeppnisreglum í landbúnaði og tengdri starfsemi. Í skýrslunni er meðal annars bent á að frá árinu 2004 hafi samkeppnisyfirvöld ráðist í rannsókn á samtals 180 málum vegna ætlaðra brota gegn samkeppnisreglum og rannsakað hvort 1.300 samrunar hafi raskað samkeppni á matvælamarkaði.
Í skýrslunni er bent á að flest mál sem tengist mjólkurframleiðslu varði brot afurðastöðva (e. processing) sem felist bæði í samráði og misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Fram kemur að samkeppnisyfirvöld hafi lagt sérstaka áherslu á að leysa samkeppnisvandamál sem tengjast kaupum og sölu á hrámjólk. Mörg dæmi séu um að kaupendur á hrámjólk hafi haft með sér ólögmætt samráð í því skyni að greiða bændum sem lægst verð. Er tekið fram að viðkomandi fyrirtæki, sem jafnan séu samvinnufélög í eigu bænda, geti raskað samkeppni og misnotað markaðsráðandi stöðu sína gagnvart félagsmönnum.
Í þessu sambandi er í skýrslunni greint frá rannsókn sænskra Samkeppniseftirlitsins á misnotkun Arla á markaðsráðandi stöðu sinni sem hafi falist í því að krefja félagsmenn um að afhenda a.m.k. 80% af hrámjólk sinni til Arla. Rannsóknin hafi verið felld niður eftir að Arla breytti skilmálum sínum og félagsmenn gátu selt keppinautum Arla allt að helming sinnar framleiðslu. Í skýrslunni er lýst samrunamálum í mjólkuriðnaði og tekið fram að samkeppnisyfirvöld reyni að tryggja að samrunar komi ekki í veg fyrir aðgang smárra keppinauta að hrámjólk. Í þessu sambandi er greint frá máli þar sem finnsk samkeppnisyfirvöld settu það skilyrði að keppinautar samrunaaðila myndu fá hrámjólk á sama verði og samrunaaðilar sjálfir.
Í skýrslunni er tekið fram að flest vandamál á kjötmörkuðum felist í ólögmætu samráði kjötafurðastöðva sem geti beinst m.a. að bændum. Einnig er reynt að tryggja að samrunar kjötafurðastöðva raski ekki stöðu bænda og að keppinautar í vinnslu á kjöti hafi fullnægjandi aðgang að hráefni til að vinna og selja í samkeppni við samrunaaðila. Er t.d greint frá því að danska samkeppniseftirlitið hafi talið yfirtöku Svenska Lantmännen á fyrirtækinu Spira raska samkeppni á kjúklingamarkaði og mælt fyrir skyldu um sölu á kjúklingum til keppinauta.
Áhugavert er einnig að reifa nokkur fleiri samrunamál í Noregi og Evrópu. Þannig má nefna að árið 2014 heimilaði norska samkeppniseftirlitið samruna kjötafurðastöðvanna Nortura og Prima með skilyrðum sem miðuðu að því að tryggja samkeppni á markaðnum og hagsmuni bænda.
Árið 2016 heimilaði framkvæmdastjórn ESB samruna írsku kjötafurðastöðvanna Slaney Foods JV og BP/Fane Valley á grundvelli mats á samkeppnislegum áhrifum. Athyglisvert er að írsku bændasamtökin töldu að samruninn myndi skaða samkeppni, til tjóns fyrir írska bændur, en samtökin skiluðu ítarlegri greinargerð um málið. Fleiri dæmi mætti taka.
Eftir rannsókn á samruna mjólkurafurðastöðvanna Campina og Friesland Foods í Hollandi taldi framkvæmdastjórn Evrópusambandsins að samruninn myndi raska samkeppni með alvarlegum hætti í Hollandi, Belgíu og Þýskalandi. Til að vernda hagsmuni bænda og neytenda mælti framkvæmdastjórnin fyrir um uppskiptingu hins sameinaða fyrirtækis sem fólst í sölu á mjólkurafurðastöðvum Frieslands og hluta af ostaframleiðslu Campania, auk sölu af tveimur vörumerkjum Campina á sviði mjólkurdrykkja. Auk þessa voru sett skilyrði til þess að gera kúabændum sem leggja inn mjólk til samrunaaðila auðveldara að hætta í viðskiptum við þá og hefja viðskipti við keppinauta þeirra.
Samruni dönsku kjötafurðastöðvanna Vestjyske Slagterier og Danish Crown var talinn raska samkeppni með alvarlegum hætti í Danmörku. Í því skyni að vernda hagsmuni bænda og neytenda voru sett ítarleg skilyrði. Umrædd fyrirtæki voru samvinnufélög bænda og með skilyrðunum var félagsmönnum gert kleift að selja fjórðung af framleiðslu sinni til sláturhúsa keppinauta samrunaaðila. Jafnframt var bændum gert auðveldara að hætta í viðkomandi samvinnufélagi og flytja viðskipti sín alfarið til keppinauta samrunaaðila. Samrunaaðilum var einnig gert að losa sig við eignarhlut sinn í fyrirtæki sem þeir áttu með keppinautunum Steff-Houlberg og Tican. Þá var samrunaaðilum gert skylt að selja frá sér sláturhús til þriðja aðila sem þó mátti ekki vera Steff-Houlberg.
Nefna má að lokum að Samkeppniseftirlitið hefur samruna Norðlenska, Kjarnafæðis og SAH til rannsóknar á grunni sambærilegra viðmiða og systureftirlit í Evrópu. Ekki liggur fyrir niðurstaða um hvort samruninn raski samkeppni, en í málinu er er m.a. til skoðunar hvort og hvernig unnt verði að tryggja að bændur og neytendur njóti ábata af mögulegri hagræðingu og hvernig bændur geti skapað kjötafurðastöðvum aðhald og staðið vörð um hagsmuni sína.
Sókn er besta vörnin
Grein Ernu er skrifuð í tilefni af erindi sem ég flutti á opnum fundi Félags atvinnurekenda um samkeppni í heimsfaraldri. Í erindinu rifjaði ég upp að tilurð nútíma samkeppnisreglna má m.a. rekja til öflugrar hagsmunabaráttu bænda í Bandaríkjum Norður-Ameríku í lok 19. aldar, í viðureign þeirra við einokunartilburði flutningafyrirtækja og kjötafurðastöðva.
Þá nefndi ég að á sama tíma voru íslenskir bændur í sóknarhug í kjölfar nýfengins verslunarfrelsis, þegar þeir bundust samtökum um útflutning afurða og kaup á vörum erlendis frá.
Það kveður við annan tón hjá mörgum þeirra sem nú gefa sig út fyrir að tala fyrir hagsmunum bænda. Í þeim hópi er stöðugt klifað á því að íslenskur landbúnaður eigi engan séns og að eina leiðin til að verja bændur sé að loka á samkeppni.
Það er því ánægjulegt að í samskiptum Samkeppniseftirlitsins við bændur koma fram allt önnur og jákvæðari viðhorf. Viðhorf sóknar og nýsköpunar þar sem bændur vilja efla forræði á eigin framleiðslu, styrkja tengsl sín við neytendur og njóta annarra kosta virkrar samkeppni.
Með vel útfærðum stuðningi og vandaðri umgjörð um landbúnaðarmál geta slík áform orðið að veruleika. Vonandi munu raddir úrtölufólks ekki koma í veg fyrir slíka sókn.
Páll Gunnar Pálsson,
forstjóri Samkeppniseftirlitsins