28.4.2021 Páll Gunnar Pálsson

Samkeppniseftirlitið og hagsmunir af beitingu samkeppnislaga

Pistill nr.7/2021

[Pistill þessi birtist sem grein á Kjarnanum þann 31. mars 2021]

Undanfarnar vikur hefur vaknað opinber umræða um samkeppnismál og samkeppniseftirlit. Hefur sú umræða spannað beitingu samkeppnislaga í landbúnaði, sjávarútvegi og verslunarrekstri, samkeppni í innviðum fjarskipta og gagnrýni á málsmeðferð og starfsemi Samkeppniseftirlitsins, svo eitthvað sé nefnt.

Það ber að fagna því að hér á landi skapist umræða um samkeppnismál og samkeppniseftirlit. Slík umræða er til þess fallin að skapa meiri þekkingu og leiða til umbóta, sé hún byggð á staðreyndum. Hafa ber í huga að fákeppni ríkir á mörgum sviðum íslensks atvinnulífs og því áríðandi að skapa þekkingu á samkeppnisreglum og eftirliti með þeim.

Þessi umræða dregur líka fram þá miklu hagsmuni sem eru í húfi við beitingu samkeppnislaga.

Gagnrýni þeirra sem rannsóknir og íhlutanir beinast að

Undanfarna daga hefur Samkeppniseftirlitið einkum verið gagnrýnt af stjórnendum fyrirtækja sem hafa sætt íhlutunum eða rannsóknum af hálfu eftirlitsins. Hagsmunasamtök hafa einnig fylgt þessari gagnrýni eftir.

Það er skiljanlegt að fólk í slíkri stöðu sé ósátt við athafnir Samkeppniseftirlitsins. Oft eru miklir hagsmunir í húfi fyrir þessa stjórnendur og fyrirtæki þeirra. Eðli máls samkvæmt fara hagsmunir þeirra oft ekki saman við hagsmuni minni fyrirtækja, neytenda og efnahagslífsins. Þess vegna hefur þorri þjóða sett sér samkeppnisreglur og fylgir þeim eftir með svipuðum hætti og hér á landi.

Það er sömuleiðis eðlilegt að spurt sé hvort ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins sé óskeikular. Svo er auðvitað ekki, frekar en önnur mannanna verk. Þess vegna hefur fyrirtækjum sem rannsókn eða íhlutun beinist að verið tryggt ítrasta réttaröryggi. Þannig er eftirlitið bundið ströngum reglum um málsmeðferð, þar sem frummat í máli er t.d. ítarlega kynnt aðilum og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum og skýringum á framfæri áður en ákvörðun er tekin.

Á öllum stigum málsmeðferðar og eftir að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er tekin eiga fyrirtæki þann kost að láta reyna á lögmæti rannsóknar eða eða niðurstöðu eftirlitsins fyrir áfrýjunarnefnd samkeppnismála og/eða dómstólum. Það hafa fyrirtæki gert í ríkum mæli. Fyrir áfrýjunarnefnd hafa tæplega 85% ákvarðana Samkeppniseftirlitsins verið staðfestar að hluta eða öllu leyti, eða kröfum vísað frá. Þessi hlutföll gefa til kynna að ákvarðanir eftirlitsins hafi í meginatriðum hlotið brautargengi, en um leið hafi eftirlitið láti reyna á þróun samkeppnisréttarins.

Dómstólar hafa einnig átt mikinn þátt í að festa beitingu samkeppnislaga í sessi hér á landi, samanber til dæmis nýlega dóma Hæstaréttar Íslands vegna samráðsbrots Byko og vegna misnotkunar Mjólkursamsölunnar á markaðsráðandi stöðu.

Þá sjá hvort tveggja Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstóllinn til þess að beiting Samkeppniseftirlitsins á samkeppnisreglum EES-samningsins hér á landi sé í réttu horfi.

Það er því ekkert hæft í þeirri órökstuddu gagnrýni að stjórnendur fyrirtækja standi berskjaldaðir frammi fyrir ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins, eða að þær séu ósanngjarnar og duttlungafullar, eins og stundum er haldið fram þegar öðrum rökum er ekki til að dreifa. Samkeppniseftirlitið hefur einfaldlega ekkert svigrúm til slíkrar háttsemi.

Hagsmunir fyrirtækja og neytenda sem bera skaða af samkeppnishindrunum

Í nýlegri könnun, sem Samkeppniseftirlitið lét gera á meðal rúmlega 8.000 stjórnenda íslenskra fyrirtækja, kom í ljós að um þriðjungur aðspurðra stjórnenda telur sig verða vara við samkeppnislagabrot á sínum markaði. Þannig telja 35% stjórnenda sig verða vara við misnotkun á markaðsráðandi stöðu og 28% telja sig verða vara við ólögmætt samráð á sínum markaði (sjá nánar skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 3/2020).

Þessar niðurstöður eru verulegt áhyggjuefni enda eru slík samkeppnislagabrot til þess fallin að valda almenningi miklu tjóni. Þær varpa líka ljósi á þá gríðarlegu hagsmuni sem ný og minni fyrirtæki hafa af því að samkeppnisyfirvöld stöðvi samkeppnislagabrot og aðrar samkeppnishindranir. Alltof lítið hefur verið rætt um hagsmuni þessa hóps fyrirtækja á síðum viðskiptablaðanna að undanförnu.

Þessum hópi fyrirtækja, sem vilja að Samkeppniseftirlitið ryðji samkeppnishindrunum úr vegi, finnst gjarnan að eftirlitið megi gera betur og meira. Á slíka gagnrýni má oft fallast. Staðreyndin er sú að Samkeppniseftirlitið þarf oft að forgangsraða kvörtunum og hafna eða fresta meðferð þeirra.

Nefna má að þann 3. febrúar sl. birti eftirlitið tilkynningu á heimasíðu sinni þar sem greint er frá því að vaxandi fjöldi samrunamála og mál sem tengjast viðbrögðum við COVID-19 þurfi að njóta forgangs. Því megi vænta þess að tafir verði á öðrum málum og endurmati á tilefni rannsókna.

Þessi staða er bagaleg. Hún breytir hins vegar ekki því að Samkeppniseftirlitið vill áfram vera í góðum samskiptum við fyrirtæki sem upplifa samkeppnishindranir í starfsemi sinni. Fjöldamörg dæmi eru um að samskipti við slík fyrirtæki hafi orðið tilefni mikilvægra úrbóta. Það voru t.d. minni keppinautar sem gerðu Samkeppniseftirlitinu kleift að stöðva þau samkeppnislagabrot á byggingavörumarkaði og í mjólkurvinnslu sem staðfest hafa verið af Hæstarétti á undanförnum vikum.

Það er því gríðarlega mikilvægt að fyrirtæki í þessari stöðu haldi áfram að gera Samkeppniseftirlitinu viðvart um möguleg samkeppnislagabrot. Í því sambandi er áríðandi að þau sjái í gegnum úrtöluraddir hagsmunaafla sem vilja skapa þá ímynd að samskipti við eftirlitið séu varhugaverð.

Í þessu efni hefur Samkeppniseftirlitið í hyggju að koma á sterkara samtali við stjórnendur fyrirtækja um leiðir til að auðvelda þeim að koma ábendingum og kvörtunum á framfæri og fá viðunandi úrlausn þeirra.

Þátttaka eftirlitsins í opinberri umræðu er mikilvæg

Samkeppniseftirlitið hefur einnig verið gagnrýnt fyrir það að taka þátt í umræðu um samkeppnismál, hvort sem um er að ræða þátttöku í umræðu um mótun samkeppnislaga, umræðu um gagnrýni á eftirlitið eða annað.

Þessu er auðsvarað. Samkeppnislög leggja eftirlitinu einfaldlega þær skyldur á herðar að tala fyrir markmiðum laganna, benda stjórnvöldum á leiðir til að auka samkeppni á mörkuðum og upplýsa um störf sín. Á slíkt málsvarahlutverk sér hliðstæður hjá erlendum systurstofnunum Samkeppniseftirlitsins og er í samræmi við tilmæli alþjóðastofnanna.

Með þetta í huga bregst Samkeppniseftirlitið oft við gagnrýni á meðferð eða ákvarðanir í einstökum málum með því að birta á heimasíðu sinni tilkynningar þar sem veittar eru upplýsingar um viðkomandi rannsókn eða íhlutun. Ef gagnrýni byggir ekki á staðreyndum eða á rangri túlkun á samkeppnislögum og fyrirmælum Samkeppniseftirlitsins getur hún haft skaðleg áhrif á samkeppni og ákvarðanir fyrirtækja og neytenda. Nefna má nokkrar tilkynningar af þessu tagi að undanförnu. Á sama hátt beinir eftirlitið umsögnum og álitum til stjórnvalda og birtir þær á heimasíðu sinni.

Með þessu vill Samkeppniseftirlitið stuðla að upplýstri umræðu um viðkomandi mál og almannahagsmuni þeim tengdum. Um leið vill Samkeppniseftirlitið halda áfram að efla tengsl sín og samtal við fyrirtæki, neytendur og stjórnvöld.

Að lokum er áhugasömum bent á að nálgast má ítarlegar upplýsingar um starfsemi og ákvarðanir Samkeppniseftirlitsina á heimasíðu þess, www.samkeppni.is.

Páll Gunnar Pálsson

Forstjóri Samkeppniseftirlitsins