Samkeppni og hið opinbera

Ljóst er að stjórnvöld, bæði ríki og sveitarfélög, geta með aðgerðum sínum eða aðgerðaleysi haft mikil áhrif á samkeppni og samkeppnisskilyrði í landinu. Stjórnvöld bera ríka ábyrgð á því að ryðja úr vegi hvers kyns samkeppnishindrunum sem ný og smærri fyrirtæki kunna að mæta þegar þau hefja störf og reyna að vaxa við hlið stærri keppinauta. Stjórnvöld geta einnig verið þátttakendur á samkeppnismörkuðum og er þá mikilvægt að þau gæti þess í hvívetna að raska ekki samkeppni. Í slíkum tilfellum lúta þau einnig grundvallarreglum samkeppnislaga, s.s. varðandi bann við samráði og misnotkun á markaðsráðandi stöðu.

Meðal hlutverka Samkeppniseftirlitsins er að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á leiðir til þess að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaði líkt og fram kemur í c-lið 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga.

• Í þeim tilgangi að framfylgja hlutverki sínu varðandi opinberar samkeppnishömlur hefur Samkeppniseftirlitið eftirfarandi heimildir í samkeppnislögum:
• Fjárhagslegur aðskilnaður á grundvelli 14. gr. – Samkeppniseftirlitið getur mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað þegar um opinbert fyrirtæki eða fyrirtæki sem starfar að einhverju leyti í skjóli opinbers einkaleyfis eða verndar, annars vegar á milli þess hluta rekstrar fyrirtækisins sem nýtur einkaleyfis eða verndar og hins vegar þess hluta rekstrar sem er í frjálsri samkeppni við aðra aðila.
• Bindandi ákvarðanir á grundvelli 16. gr. – Samkeppniseftirlitið getur gripið til aðgerða gegn athöfnum opinberra aðila að því marki sem þær kunna að hafa skaðleg áhrif á samkeppni að því tilskildu að sérlög hafi ekki að geyma sérstakar reglur um heimild eða skyldu til slíkra athafna.
• Birting álita á grundvelli 18. gr. – Telji Samkeppniseftirlitið að ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla stríði gegn markmiði laga þessara og torveldi frjálsa samkeppni í viðskiptum skal eftirlitið vekja athygli ráðherra á því áliti. Slíkt álit skal einnig birta almenningi á fullnægjandi hátt, t.d. með fréttatilkynningu til fjölmiðla eftir að það hefur verið kynnt ráðherra.
• Útgáfa álita eða tilmæla á grundvelli c-liðar 1. mgr. 8. gr. – Í þeim tilgangi að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni getur eftirlitið beint tilmælum til stjórnvalda og bent þannig á leiðir til þess að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaði.

Grundvallarreglur samkeppnislaga ná til opinberra aðila

Þá skal hafa í huga að aðrar grundvallarreglur samkeppnislaga ná til opinberra aðila jafnt og annarra aðila að því tilskildu að um sé að ræða atvinnustarfsemi sem fellur undir gildissviðsreglur laganna. Opinberir aðilar sem uppfylla þau skilyrði eru því ekki undanþegnir bannreglum samkeppnislaga um samráð við keppinauta og misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Með öðrum orðum gilda sömu samkeppnisreglur um opinber fyrirtæki og einkafyrirtækis svo fremi sem ekki er mælt fyrir um annað í sérlögum.

Brot stjórnvalda geta varðað sektum

Brot á fyrirmælum Samkeppniseftirlitsins sem sett eru á grundvelli 14. gr. samkeppnislaga eða ráðstöfunum, aðgerðum eða bráðabirgðaákvörðunum á grundvelli 16. gr. varða stjórnvaldssektum samkvæmt 37. gr. samkeppnislaga. Sektir geta numið allt að 10% af heildarveltu viðkomandi aðila.

Álit og fyrirmæli sem Samkeppniseftirlitið setur fram á grundvelli c-liðar 1. mgr. 8. gr. og/eða 18. gr. samkeppnislaga fela ekki í sér stjórnvaldsákvörðun. Samkeppniseftirlitinu er hins vegar heimilt að fylgja slíkum álitum eftir með fyrirspurnum til þess sem álitið beindist að og skulu svör við slíkum fyrirspurnum að jafnaði birt á heimasíðu eftirlitsins.

Ritun umsagna um lagafrumvörp

Samkeppniseftirlitið hefur einnig mikilvægu hlutverki að gegna í ritun umsagna um lagafrumvörp. Samkeppniseftirlitinu berast á ári hverju tugir umsagnarbeiðna og metur í hverju tilviki hvort tilefni sé til að senda inn umsögn. Getur eftirlitið þannig með fyrirbyggjandi hætti bent á möguleg samkeppnishamlandi áhrif sem umrætt lagafrumvarp hefur í för með sér. Helstu umsagnir Samkeppniseftirlitsins eru birtar á heimasíðu stofnunarinnar.

Frá sjónarmiði samkeppnislaga er meginreglan sú að sveitarfélög eða aðrir opinberir aðilar geta starfað á samkeppnismarkaði, eða með öðrum orðum stundað rekstur í samkeppni við einkafyrirtæki á markaðnum. Þegar opinberir aðilar stunda slíkan samkeppnisrekstur á markaði eru hins vegar gerðar strangari kröfur til þeirra en almennt til einkafyrirtækja. Það helgast einkum af því að opinberir aðilar, s.s. sveitarfélög og ríkisstofnanir, eru að jafnaði reknir af opinberu fé. Hinir opinberu aðilar fá t.d. tekjur samkvæmt fjárlögum eða eru með öðrum lögum markaðir sérstakir tekjustofnar. Af þeirri ástæðu og vegna annarra aðstæðna geta opinberir aðilar haft forskot í samkeppni á aðra keppinauta sem treysta þurfa á eigin fjármögnun og tekjuöflun til að standa straum af öllum rekstrarkostnaði.

Segja má að kröfurnar sem gerðar eru til opinberra aðila sem stunda rekstur sem er eða gæti verið í samkeppni við einkaaðila, samhliða því að inna af hendi opinbera þjónustu, séu áþekkar kröfum sem gerðar eru til fyrirtækja sem hafa svonefnda markaðsráðandi stöðu.

Á grundvelli 14. gr. samkeppnislaga getur Samkeppniseftirlitið mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað milli samkeppnisrekstrar opinbers aðila og þess rekstrar sama aðila sem nýtur einkaleyfis eða verndar, t.d. í því formi að þiggja opinbert fé til starfseminnar. Þegar kveðið er á um fjárhagslegan aðskilnað í þessu samhengi er það gert í þeim tilgangi að opinbert fé sé ekki nýtt til að greiða niður samkeppnisrekstur.

Þá getur Samkeppniseftirlitið, á grundvelli 16. gr. samkeppnislaga, gripið til annars konar íhlutunar en að framan greinir gegn háttsemi opinbers aðila sem hefur skaðleg áhrif á samkeppni. Unnt er að banna slíka háttsemi ef hún á sér ekki stoð í sérstökum lögum sem um hana gilda. Samkeppniseftirlitið hefur í tímans rás gert athugasemdir við óheppilegan og samkeppnishamlandi samkeppnisrekstur opinberra aðila. Sem nýleg dæmi má nefna útleigu á húsnæði í eigu ríkisins fyrir hótelrekstur, rekstur líkamsræktarstöðva í tengslum við sundlaugarekstur og aðgang að malarnámi.

Einn vandi sem kemur upp þegar t.d. sveitarfélag hefur hafið rekstur á sviði sem enginn annar hefur gert á viðkomandi svæði felst í því að erfiðara verður en áður fyrir einkaaðila að hefja rekstur á sama sviði. Hinn opinberi rekstur getur þannig hindrað aðgang einkaaðila inn á markaðinn.

Fram kemur í b. lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 að Samkeppniseftirlitið getur gripið til aðgerða gegn athöfnum opinberra aðila að því marki sem þær kunna að hafa skaðleg áhrif á samkeppni að því tilskildu að sér lög hafi ekki að geyma sérstakar reglur um heimild eða skyldu til slíkra athafna.

Íþrótta- og sundsstaðir
Þegar sveitarfélög reka sundlaugar og aðstöðu til líkamsræktar getur komið upp sá vandi að samkeppni getur raskast á markaði þar sem rekstur mannvirkjanna og þeirra starfsemi sem þar fer fram stendur oft ekki undir sér. Kostnaður umfram tekjur af rekstrinum er þá greiddur úr sjóðum sveitarfélaganna. Þegar svo háttar til niðurgreiða sveitarfélög starfsemi af þessu tagi. Þegar einkaaðilar sem ekki njóta niðurgreiðslu á sínum rekstri frá sveitarfélögum standa í samkeppni við þann rekstur sem rekinn er með stuðningi sveitarfélaga má ljóst vera að samkeppnisstaða einkaaðilanna á viðkomandi markaði er skert. Einkaaðilinn nýtur engrar niðurgreiðslu og þarf að borga aðföng sín og annan rekstrarkostnað fullu verði. Verðlagning hans hlýtur að bera keim af þeirri staðreynd. Af þessum sökum hefur Samkeppniseftirlitið í nokkrum tilvikum kveðið á um að líkamsræktarsalir sveitarfélaga sem reknir eru í samkeppni við líkamsræktarsali einkaaðila skuli reknir með kostnaðarlegum aðskilnaði frá annarri íþróttaaðstöðu og sundlögum sveitarfélaganna.

Heilbrigðisþjónusta
Sálfræðingafélag Ísland kvartaði til Samkeppniseftirlitsins vegna samninga Tryggingastofnunar ríkisins við geðlækna um að greiða hluta af kostnaði sjúklinga af sérfræðiþjónustu þeirra. Tryggingastofnun hafði ekki fengist til þess að taka þátt í kostnaði sjúklinga við meðferðir hjá sálfræðingum sem bjóða upp á samtalsmeðferðir. Áður hafði verið komist að þeirri niðurstöðu að þegar um geðræn vandamál væri að ræða , sem ekki væru lyfjatengd , og viðkomandi starfaði á sama markaði og samtalsmeðferðir hjá klínískum sálfræðingum. Samkeppniseftirlitið komst að þeirri niðurstöðu, ákv. nr. 8/2005, að sú ákvörðun heilbrigðisyfirvalda að semja ekki við klíníska sálfræðinga um greiðsluþátttöku hins opinbera um kostnað af geðheilbrigðisþjónustu hefði skaðleg áhrif á samkeppni og færi gegn markmiði samkeppnislaga. Var þeirri ákvörðun snúið við af Áfrýjunarnefnd samkeppnismála, úrsk. nr. 19/2005, með þeim rökum að sérstök fyrirmæli væru í ákvæði laga um heilbrigðisþjónustu sem gengu framar ákvæðum samkeppnislaga. Því hefði samkeppnisyfirvöldum brostið sú heimild til þess að hafa þau afskipti af málinu sem fælust í hinni kærðu ákvörðun. Sálfræðingafélag Íslands skaut úrskurði Áfrýjunarnefndar samkeppnismála til Héraðsdóms Reykjavíkur, E-4825/2006. Féllst dómurinn ekki á niðurstöðu Áfrýjunarnefndar samkeppnismála að lög um heilbrigðisþjónustu girði fyrir það að Samkeppniseftirlitið geti gripið til þeirra aðgerða sem þarf gegn heilbrigðisyfirvöldum sem fram komu í umræddri ákvörðun þess. Var úrskurði Héraðsdóms áfrýjað til Hæstaréttar, Hrd. 411/2017, sem féllst á niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Taldi Hæstiréttur að samkeppnislög væru almenn lög sem yrðu að víkja fyrir ósamrýmanlegum ákvæðum sérlaga. Var Samkeppniseftirlitinu því ekki talið heimilt með stoð í b. lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga að grípa til aðgerða á þann hátt sem ávörðun þess tók til.

Sorphirða
Samkeppniseftirlitið komst að þeirri niðurstöðu með ákv. nr. 34/2012 að SORPA bs. hefði brotið gegn samkeppnislögum með því að misnota markaðsráðandi stöðu sína á markaði fyrir flokkun og meðhöndlun úrgangs. Var brotið með því móti að SORPA veitti eigendum sínum, þ.e. sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu og Sorpustöð Suðurlands bs., hærri afslátt en öðrum viðskiptavinum. Aðrir viðskiptavinir SORPU voru t.d. önnur sorphirðufyrirtæki sem jafnvel voru að koma með meira magn af sorpi en umrædd sveitarfélög. Mat Samkeppniseftirlitsins var að þessir mismunandi afslættir SORPU höfðu haft skaðleg áhrif á samkeppni. Var því beint til SORPU að endurskoða gjaldskrá fyrir þjónustu sína. Viðskiptakjör í nýrri gjaldskrá skyldu vera almenn og gagnsæ þannig að aðilar sem eiga í samskonar viðskiptum við SORPU nytu sömu kjara.

Var ákvörðun Samkeppniseftirlitsins staðfest af Áfrýjunarnefnd samkeppnismála, úrsk. nr. 1/2013. Fór SORPA með málið fyrir Héraðsdóm Reykjavíkur sem sýknaði Samkeppniseftirlitið í máli E-3598/2013. SORPA áfrýjaði þeim dómi til Hæstaréttar, sem staðfesti dóm Héraðsdóms, Hrd. 273/2015.