Samruna Ferðaskrifstofu Íslands og Heimsferða sett skilyrði

Samkeppniseftirlitið
hefur heimilað kaup Ferðaskrifstofu Íslands á rekstri Heimsferða, á grundvelli sáttar
sem samrunaaðilar hafa gert við eftirlitið. Með sáttinni skuldbindur sameinað
fyrirtæki sig til þess að grípa til aðgerða sem koma í veg fyrir
samkeppnishindranir sem samruninn myndi að öðrum kosti valda. Aðgerðirnar eru
þessar:

1. Sameinað fyrirtæki skuldbindur sig til að
   tryggja sjálfstæði þess gagnvart Icelandair samstæðunni, með því að girða fyrir
   viðskipti milli fyrirtækjanna nema í nánar skilgreindum tilvikum. Sömuleiðis
   verði eignatengsl á milli sameinaðs fyrirtækis og Icelandair rofin innan
   tiltekins tímafrests og girt fyrir beitingu atkvæðisréttar þangað til.
2. Sameinað fyrirtæki skuldbindur sig til að gefa
   öðrum ferðaskrifstofum færi á að nýta sætaframboð í flugi á vegum sameinaðs
   fyrirtækis með heildsölu á flugsætum. Í sáttinni eru þessir aðilar nefndir
   „endurseljendur“. Með því er keppinautum, og þar með neytendum, gefinn kostur á
   að njóta mögulegrar hagkvæmni sem af samrunanum getur hlotist að mati
   samrunaaðila. Ferðaskrifstofustarfsemi á vegum Icelandair nýtur ekki þessara
   réttinda.

Hér má nálgast ákvörðun 10/2022 um samrunann.

Óvissa um
þróun markaða – flókin rannsókn

Við rannsókn
máls þessa hefur mikil óvissa ríkt um þróun markaða í ferðaþjónustu og er sú
óvissa enn að nokkru leyti til staðar. Á meðan á rannsókn stóð lá ferðaþjónusta
í heiminum niðri á tímabili. Hér á landi lágu pakkaferðir til útlanda niðri á
fyrstu stigum rannsóknarinnar, en starfsemin hökti síðan af stað með lokunum
inn á milli, eftir því sem heimsfaraldri af völdum COVID-19 vatt fram.

Þessar aðstæður
flæktu mjög rannsókn málsins, ekki síst vegna þess að aðstæður á markaðnum
breyttust ört. Fyrstu rannsóknir bentu til þess að samruninn hefði í för með
sér verulegar samkeppnishindranir og að þær tillögur að lausnum sem
samrunaaðilar höfðu sett fram myndu ekki ryðja þeim hindrunum úr vegi.

Samrunaaðilar
ákváðu því að draga samrunatilkynningu sína til baka og tilkynna um samrunann
að nýju, þar sem kannað yrði til þrautar hvort unnt væri að heimila samrunann á
grundvelli breyttra skilyrða. Jafnframt gæfist tækifæri til þess að rannsaka
nánar þær breytingar sem væru að verða á markaðnum, þar á meðal af völdum Covid-19.

Niðurstöður
rannsóknar – breytingar á starfsumhverfi ferðaskrifstofa og þörf íhlutunar

Helstu
niðurstöður þessarar rannsóknar eru eftirfarandi:

• Þjónustumarkaður málsins er sala innlendra
  ferðaskrifstofa á pakkaferðum frá Íslandi. Þótt breytingar séu að verða á
  starfsemi á markaðnum eða tengdri starfsemi hafa pakkaferðir áfram skýr
  sérkenni og fela í sér þjónustu og öryggi sem sker sig frá ferðum sem
  ferðalangar skipuleggja sjálfir (eigin bókanir). Kannanir sem
  Samkeppniseftirlitið lét framkvæma sýna einnig að samrunaaðilar eru nánir
  keppinautar hvors annars og VITA og ferðaskrifstofustarfsemi á vegum Icelandair
  eru nánustu keppinautar samrunaaðila. Ekki er því hægt að fallast á þau
  sjónarmið samrunaaðila að pakkaferðir og eigin bókanir teljist til sama
  markaðar.

• Eigin bókanir ferðalanga virðast hins vegar
  veita samrunaaðilum visst samkeppnislegt aðhald. Gögn málsins benda m.a. til
  þess að vægi í sölu einstakra flugsæta í flugi á vegum samrunaaðila sé að
  aukast.

• Sterk staða Icelandair-samstæðunnar á markaði
  málsins og tengdum mörkuðum og nýlegar breytingar hjá samstæðunni hafa aukið
  það samkeppnislega aðhald sem ferðaskrifstofur búa við. Icelandair hefur nýlega
  sótt inn á áfangastaði í áætlunarflugi þar sem ferðaskrifstofur voru áður
  sterkar, auk þess sem skipulagsbreytingar hafa miðað að því að samræma í ríkara
  mæli ferðaskrifstofustarfsemi og áætlunarflug Icelandair.

• Á árinu 2021 hóf PLAY að fljúga til áfangastaða
  sem samrunaaðilar höfðu áður sótt á. Hefur þetta aukið framboð á flugsætum til
  þessara áfangastaða og aukið samkeppnislegt aðhald að því leyti. Frekari
  reynsla á eftir að koma á áhrif PLAY á pakkaferðir.

• Undir rekstri málsins hafa aðgangshindranir inn
  á markaðinn minnkað að því leyti að nýlegar lagabreytingar hafa dregið úr
  kostnaði vegna tryggingarskyldu pakkaferða. Einnig hefur framboð á flugsætum
  aukist, en skortur á flugsætum skapar hindranir fyrir ekki síst minni
  ferðaskrifstofur. Þá bendir gagnaöflun eftirlitsins til þess að nýir aðilar
  geti náð til sín veltu á markaðnum.

• Þrátt fyrir framangreint er ljóst að með
  samrunanum verður veruleg samþjöppun á markaði fyrir pakkaferðir frá Íslandi.
  Að mati Samkeppniseftirlitsins er sérstök ástæða til þess að hafa áhyggjur af
  stöðu smærri keppinauta eftir samrunann, þ.e. einkum stöðu ferðaskrifstofa sem
  ekki hafa bolmagn til þess að leigja eða reka flugvél á sínum vegum og eru
  undir samrunaaðila og innlend flugfélög komin um flugsæti. Því er mikilvægt að
  slíkum ferðaskrifstofum verði tryggt aðgengi að flugsætum, sbr. áðurnefnd
  skilyrði.

• Við samrunann eykst einnig hætta á samhæfðri
  hegðun stærri keppinauta á markaðnum. Ferðaskrifstofa Íslands er í hópi stærri
  hluthafa í Icelandair og hefur á liðnum árum keypt flug af Icelandair og VITA.
  Telur eftirlitið ástæðu til íhlutunar vegna þessa, sbr. áðurnefnd skilyrði.

Með hliðsjón af
framangreindu, einkum síðast töldu tveimur atriðunum, taldi Samkeppniseftirlitið
ekki unnt að heimila samrunann án íhlutunar. Lögðu samrunaaðilar því fram
tillögur að skilyrðum og leiddu viðræður til áðurgreindrar sáttar.

Möguleg
endurskoðun skilyrða vegna óvissu

Í ljósi þeirrar
óvissu sem verið hefur um þróun markaðarins á rannsóknartímabilinu er í
sáttinni kveðið á um endurskoðun hennar. Í því felst að aðilar eru ásáttir um
að Samkeppniseftirlitið geti gert breytingar á kjörum og skilmálum heildsölu
til hagsbóta fyrir endurseljendur sæta ef í ljós kemur að sáttin og skilmálar
sem henni fylgja séu ekki að ná markmiðum sínum. Á hinn bóginn er eftirlitið
einnig reiðubúið að falla frá skilyrðum um heildsölu ef í ljós kemur að þeirra
sé ekki þörf, vegna breytinga á markaðnum.

Um
Icelandair

Í
samrunaákvörðun þessari er talsvert fjallað um stöðu Icelandair-samstæðunnar á
mörkuðum málsins og tengdum mörkuðum. Rétt er að taka fram að samrunamál þetta
er ekki réttur vettvangur til að rannsaka vísbendingar, ábendingar eða
kvartanir um mögulegar samkeppnishindranir sem leiða kunna af stöðu eða
háttsemi Icelandair, eða grípa til aðgerða vegna slíkra hindrana. Full ástæða
er hins vegar til þess að fylgjast í framhaldinu með áhrifum Icelandair-samstæðunnar
á ferðaþjónustumarkaði.

Um
eignarhald Arion banka

Með samrunanum
er bundinn endir á yfirráð Arion banka hf. yfir Heimsferðum, en þau yfirráð
voru til þess fallin að hindra samkeppni, sbr. ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 31/2019 . Eftir sem áður mun Arion banki fara með stóran eignarhlut í
sameinuðu fyrirtæki. Af þeim sökum er að mati Samkeppniseftirlitsins mikilvægt
að bankinn gæti áfram að þeim sömu atriðum og fjallað er um í skilyrðum
sáttarinnar fram að þeim tímapunkti þegar bankinn hefur selt allan eignarhlut
sinn í sameinuðu fyrirtæki.